Зарубежный опыт регулирования миграционных процессов

По данным Международной организации по миграции, в 2005 году в мире на­считывалось 191 миллион мигрантов. Они составляют 3 % населения Земли. Денеж­ные переводы трудовых мигрантов на родину превысили в 2005 году 233 млрд. долл. Количество незаконных мигрантов колеблется от 30 до 40 миллионов человек, т.е. от 15 до 20 % всего количества мигрантов в мире*. В 1970 году мигранты составляли более 10 % населения в 48 странах, а в 2000 году количество таких стран выросло до 70. В некото­рых странах мигранты составляют весьма значительную часть населения: в Кувейте — до 50 %, в Австралии — 25 %, в Канаде — 19 % и т.д. [1]. Все эти данные свидетельствуют о том, что проблема миграции в современных условиях становится одной из важнейших как для внутренней, так и для внешней политики многих стран мира. Данное положение в полной мере касается и стран СНГ, в первую очередь России.

Зарубежные страны, встречаясь с теми или иными проблемами регулирования миграционных процессов, находят решения, которые соответствуют их национальным интересам. Какие-то из этих решений могут соответствовать, а могут и противоречить интересам России и других стран СНГ. Анализ зарубежного опыта может способствовать более ясному видению общих черт миграционных процессов и спе­цифических особенностей, проявляющихся на постсоветском пространстве. Рас­смотрим три наиболее важных в концептуальном плане аспекта миграционной по­литики зарубежных стран.

Причины, плюсы и минусы миграции.

В соответствии с наиболее распространенными в настоящее время подходами к проблеме миграции она может давать ощутимые выгоды странам, принимающим мигрантов, странам их происхождения и самим мигрантам. Поэтому одним из под­ходов к миграции является борьба за трудовых мигрантов как за дешевый ресурс, ко­торый может эффективно использоваться для укрепления собственной экономики. Одновременно миграция может иметь очень серьезные политические и социаль­но-экономические последствия прежде всего (но не только) для принимающих стран. Нередко встречающееся противопоставление экономического и политиче­ского (в том числе безопасности) аспектов вряд ли можно считать обоснованным. Это противоречие возникает в случаях неумелой работы в сфере миграции (напри­мер, в случае отсутствия координации деятельности органов власти, занимающихся различными направлениями работы с мигрантами).

В докладе Глобальной комиссии по международной миграции [2] указываются три основные движущие силы миграции, в основе которых лежат различия в сферах, обозначаемых как "три D" (от англ. development, demography and democracy — разви­тие, демография и демократия). Во-первых, это разрыв между высоко- и слаборазви­тыми странами в социально-экономическом развитии. Разрыв между ними по пока­зателю ВВП на душу населения увеличился с 41 раза в 197S году до 66 раз сегодня. Уровень безработицы составляет: в странах Ближнего Востока и Северной Африки 12,2 %, в африканских странах, расположенных ниже Сахары, — 10,9 %, в развитых странах — 6,6 %.

Во-вторых, существенна разница между двумя группами стран в демографиче­ском аспекте. По данным ООН, уровень рождаемости составляет: 1,4 на одну жен­щину в Европе, 2,5 — в Латинской Америке, 3,8 — в арабских странах и 5,4 — в Аф­рике. Разница в продолжительности жизни также весьма существенна: в странах с низким уровнем доходов она составляет 58 лет, а в развитых странах — 78 лет. В де­мографическом плане следует также отметить старение населения в развитых стра­нах, нехватку рабочей силы в них. Соотношение работающих и неработающих в странах с высоким уровнем доходов, прежде всего в Европе, на данный момент рав­но 1, но при сохранении нынешних тенденций к 2025 году на 100 работающих будет 111 иждивенцев.

В-третьих, существенны и политические различия между стабильными, предска­зуемыми государственными системами в развитых странах и вулканообразными со­стояниями многих государств "третьего мира". В результате этого и других причин политического характера наблюдается массовый исход из нестабильных зон в более благоприятные места проживания. Например, в английском городе Манчестере работает больше врачей из Малави, чем в самом государстве Малави. Во время так на­зываемой революции тюльпанов в Киргизии весной 2005 года в связи с нестабиль­ной обстановкой очередь в консульский отдел посольства России в Бишкеке вырос­ла в несколько раз.

Разница в социально-экономических условиях наглядно прослеживается и на постсоветском пространстве. О существенной разнице в уровнях социально-эконо­мического развития стран СНГ свидетельствуют данные ООН о человеческом разви­тии (см. табл.).

Таблица

Индекс человеческого развития-2006 в СНГ (по данным за 2004 г.)

Источник: Программа развития ООН

Анализ приведенных в таблице 1 данных показывает, что в индексе есть долгоиг­рающий элемент — уровень образованности населения (это заслуга еще СССР). То же самое касается и уровня продолжительности жизни. А вот показатель ВВП на душу населения по ППС гораздо более мобильный.

По данным Всемирного банка, сегодня ВВП на душу населения по официально­му обменному курсу в России составляет 4460 долл., а в Казахстане — 2930 долл. Од­нако по паритету покупательной способности разница душевого ВВП между Росси­ей и Казахстаном менее заметна: 10 897 долл. в России и 8515 долл. в Казахстане. При сохранении нынешней динамики ВВП в обеих странах через несколько лет Ка­захстан догонит и перегонит Россию. Это обстоятельство может серьезно повлиять на направления трудовой миграции, особенно в регионе Центральной Азии. Можно предположить, что в борьбе за дешевые трудовые ресурсы центральноазиатских стран СНГ благодаря этим обстоятельствам, а также близости менталитетов Казах­стан будет более конкурентоспособен по сравнению с Россией.

Рост деловой активности непосредственно связан с другой причиной мигра­ции - массовой безработицей в ряде стран Содружества. В наиболее динамично раз­вивающихся странах безработица уменьшается, эти государства даже начинают ис­пытывать нехватку квалифицированных кадров. Официальные данные стран ближнего зарубежья о состоянии рынка труда серьезно отличаются от реального состоя­ния дел, однако, если судить по масштабам и географической направленности ми­грации, в ближайшие годы следует ожидать продолжения притока трудовых мигран­тов из стран СНГ в Россию.

Миграционная политика является важной составляющей внутренней и внешней политики государств, в которых мигранты составляют значительную часть. Так, в феврале 2005 года была разработана и представлена парламенту стратегия миграци­онной политики Великобритании [3]. Суть этой политики отражена уже в названии до­кумента "Контроль за нашими границами: сделать так, чтобы миграция работала на Великобританию". Стратегия основывается на трех принципах. Во-первых, она по­казывает, как нужно обеспечить контроль за соблюдением законодательства о ми­грации, чтобы им невозможно было злоупотреблять. Во-вторых, стратегия обеспечи­вает положение, при котором Великобритания получает выгоды от приезжающих в страну людей, которые много работают и способствуют росту ее благосостояния. На­конец, стратегия дает ответы на сложные проблемы миграционной политики для обеспечения британских интересов. Значительное внимание в стратегии уделяется борьбе с нелегальной миграцией. Привлечение трудовых мигрантов будет основы­ваться на балльной системе, при которой наиболее вероятным будет привлечение в страну специалистов дефицитных специальностей. Для Великобритании такими специальностями являются врачи, инженеры, финансовые эксперты, медсестры и учителя. Система трудовой миграции будет состоять из четырех уровней — мигранты с высокой квалификацией, квалифицированные и неквалифицированные рабочие, а также студенты и специалисты.

За счет мигрантов в зарубежных странах решаются не только проблемы наполне­ния рынка труда, но и демографические проблемы. В ряде стран демографический рост обеспечивается в значительной степени за счет мигрантов. Чаще всего трудовая и миграционная проблемы соседствуют друг с другом. Например, в документе о ми­грационной политике в Ирландии говорится, что рост населения страны более чем наполовину обеспечен мигрантами [4]. После принятого в 2004 году решения об от­крытии своего рынка труда Ирландия привлекла значительное количество мобиль­ной и образованной рабочей силы.

Большое внимание в зарубежных странах обращается на интеграцию мигрантов. Так, ирландцы считают, что одним из важнейших факторов успеха в миграционной политике является направленность на долгосрочную интеграцию мигрантов в эко­номическую, социальную, культурную и политическую жизнь страны. Во Франции 24 июля 2006 года принят новый закон об иммиграции и интеграции. Проведен ряд других мероприятий в этом направлении: созданы Высший совет по интеграции, го­сударственное агентство по приему и интеграции иностранных граждан, с 2002 года ведется активная работа по интеграции и борьбе с нелегальной миграцией. Закон ставит условием пребывания во Франции овладение ее языком и уважение к ее по­рядкам, предусматривает преимущества в получении вида на жительство для тех, кто владеет определенными профессиями или же может быть полезен для страны.

Наиболее важной законодательной основой в отношении мигрантов являются базовые декларации и конвенции по правам человека. К ним можно отнести Всеоб-щую декларацию прав человека и семь конвенций ООН, закрепляющих выражен-ные в Декларации права (Международная конвенция о запрете всех форм расовой дискриминации, Конвенция о запрещении всех форм дискриминации женщин и др.) В 1990 году была принята Международная конвенция о защите прав всех трудя­щихся-мигрантов и членов их семей. Однако к настоящему моменту ратифицирова­ли ее только 34 государства исключительно из группы развивающихся стран, кото­рые дают основной приток мигрантов или через которые проходит их транзит. Из стран СНГ ее ратифицировали Азербайджан, Киргизия и Таджикистан.

Проведенный упомянутой выше Глобальной комиссией анализ законодательст­ва в области миграционной политики показал, что оно относительно неплохо разра­ботано в отношении защиты беженцев, запрета торговли людьми и некоторых дру­гих аспектов. Однако в большинстве других проблем законодательство отстает от происходящих в мире изменений. Это касается, в частности, вопросов двойного гра­жданства и др. Комиссия рекомендовала государствам, международным и регио­нальным организациям изучить возможность достижения договоренностей и согла­шений по вопросам, которые пока не урегулированы в законодательным порядке.

Имея в виду указанные выше трудности с разработкой законодательства о ми­грантах в различных странах, Международная организация по миграции иницииро­вала создание базы данных законодательства по проблемам миграции [5]. База содер­жит правовые нормы и инструменты, которые используются для регулирования про­цессов миграции на мировом, региональном и национальном уровнях. Она постоян­но обновляется и включает в себя соответствующие международные конвенции, ре­гиональные и двусторонние договоры и соглашения, международные и региональ­ные резолюции и декларации, а также национальное законодательство.

В базе возможен поиск законодательных актов по ряду категорий, среди кото­рых: двусторонние соглашения по вопросам трудовой миграции, консульская защи­та и помощь, задержание, депортация, дискриминация, расизм и ксенофобия, вы­дворение из страны, экстрадиция, интеграция мигрантов в стране проживания и т. д.

Нелегальная миграция

Вопросы миграции в большинстве стран мира непосредственно связывают с проблемами обеспечения безопасности. Следует отметить, что во многих странах миграция привела к укреплению безопасности за счет того, что снизился уровень бедности, стало меньше безработных и благодаря этому снизилось политическое на­пряжение в обществе. Вместе с тем в отдельных развитых странах среди коренного населения появились страхи в отношении колоний иностранцев (своеобразные "чайна-тауны"), которые обладают совсем другими культурными традициями и не поддаются интеграции в местные сообщества.

Определенное беспокойство по этому поводу существует и в России. В сентябре 2006 года в Архангельске состоялось выездное заседание Национального антитерро­ристического комитета. Его председатель Н. Патрушев в своем выступлении обратил внимание на террористический потенциал незаконной миграции. По его мнению, важно разобраться в причинах сложившейся ситуации, когда естественной средой функционирования национальных групп в России часто оказывается "преступное сообщество" [6].

Такая постановка вопроса вполне обоснованна, особенно в отношении незакон­ной миграции. По данным ОЭСР, из 56 миллионов мигрантов, находящихся в Евро­пе, от 10 до 15 миллионов находятся там нелегально. В США через Мексику ежегод­но пробираются до полумиллиона нелегальных мигрантов. Поэтому американцы ре­шили построить заградительную стену вдоль Рио-Гранде. Однако специалисты вы­сказывают сомнения относительно эффективности этой меры, поскольку решение проблемы нелегальной миграции должно иметь системный характер.

Страны мира принимают различные меры по борьбе с нелегальной миграцией. Так, англичане проводят дополнительную проверку подлинности документов на авиалиниях, по которым в страну поступает основной поток иммигрантов. В 2004 году было проведено 1600 операций правоохранительных органов по выявле­нию нелегальных мигрантов, что составляет рост в 360 % по сравнению с предыду­щим годом. Установлен штраф в размере 2000 фунтов за каждого нелегального тру­дового мигранта с предпринимателей, которые используют их в своей деятельности. Планируется, что вскоре будет введен порядок, по которому у иностранцев, обра­щающихся за визой, будут брать отпечатки пальцев и заносить их в электронную базу данных для возможного использования в правоохранительной деятельности.

Госсекретарь правительства Испании по вопросам иммиграции M.К. Руми отме­тила следующие меры, которые ее страна принимает с целью борьбы с незаконной миграцией: "С одной стороны, мы пытаемся усилить охрану нашего побережья, а с другой — повысить уровень двустороннего сотрудничества со странами, откуда этот поток иммигрантов, собственно, и исходит. К тому же данный вопрос должен стать предметом обсуждения на многонациональных форумах [7]. В Плане действий ЕС - Молдова предусмотрен целый ряд мер по решению про­блем, касающихся миграции. Например, для определения пропорций законной и незаконной миграции, мониторинга и учета миграционного движения должен быть налажен обмен информацией, а также создана база данных для исследования потока миграции в, через и из Молдовы. Планируется приведение внутреннего законода­тельства в соответствие со стандартами ЕС, чтобы заключить нелегальную миграцию в правовое поле. Рассматривается возможность приглашения Республики Молдова для участия (или наблюдения) в мероприятиях, организованных в рамках программ ЕС по миграции (ARGO, AENEAS).

Рассмотренные вопросы позволяют сделать вывод о том, что в зарубежных стра­нах имеется довольно богатый опыт регулирования миграционных процессов. Необ­ходимо творчески осмыслить его и использовать в выстраивании взвешенной мигра­ционной политики России.

Литература

[1]Cм.:официальный сайт Международной организации по миграции в Интернете по адресу http://www.jom.int/jahia/page254.html

[2] См.: Global Economic Prospects. Economic Implications of Remittances and  Migration / The International Bank for Reconstruction and Development. The World Bank. Washington, DC. 2006.

[3] См.: Controlling our borders: Making migration work for Britain. Five year strategy for asylum and immigration. Presented to Parliament by the Secretary of State for the Home Department, by Command of Her Majesty. February 2005.

[4]См.: Migration Policy. Published by the National Economic and Social Council. September 2006.

[5] См.: официальный сайт организации в Интернете по адресу http://www.iml.iom.int/

[6] Эксперт, 2006, 22 сентября

[7] Российская газета, 2006, 18 октября.