Общемировой исторический опыт наглядно демонстрирует нам сегодня высокую степень оправданности такой формы государственного устройства, в основе которой лежит, возможно, наиболее важный и необходимый для мирной жизни и успешного международного (межнационального, межэтнического, межконфессионального) сотрудничества в условиях современного многообразия групп населения принцип – принцип федерализма.
Смысловое содержание понятия "федерализм", начиная с семидесятых годов ХХ века, когда теория федерализма стала переживать свое очередное возрождение («ренессанс» федерализма второй половины ХХ в. был во многом связан с увеличением числа федеративных государств, а также – с усиливающейся тенденцией межгосударственной интеграции), не ограничивается только измерением политико-территориального устройства государства, оно включает в себя также общественные отношения, строящиеся на интегративной основе, означающей, что в данном конкретном обществе в определенный исторический период наличествует больше предпосылок для интеграции, чем для дезинтеграции. [1]
Если рассматривать в понятийно-категориальном ключе суть федерализма, то, несомненно, следует учитывать два общепринятых взгляда на его дефиницию, а именно в узком и более широком смыслах. В первом случае мы имеем взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами Федерации, во втором же – сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации. Выделяют и так называемый «классический федерализм», которым обозначается форма политической организации нескольких территориальных или национальных сообществ, бывших независимыми, но решивших объединиться в единое политическое образование.
В настоящее время в мире насчитывается около трех десятков федеративных государств. Список включает в себя как крупные (Бразилия, Россия, Канада), так и маленькие государства (Федеративная Исламская Республика Коморских островов, Объединенные Арабские Эмираты), расположенные во всех частях света. Для того чтобы считаться федерацией, государство должно отвечать трем критериям. Во-первых, одна и та же территория государства и проживающие на ней граждане одновременно пребывают под юрисдикцией двух (или более) уровней власти. Во-вторых, каждый из этих уровней располагает самостоятельной компетенцией. В-третьих, ни один из упомянутых уровней не имеет права упразднить другой. Классифицировать федерации можно по разным признакам. Исходя из способа их создания, различают договорные и конституционные федерации. Первые возникают на основе соглашения, заключаемого между самостоятельными государствами, вторые – путем внутригосударственных преобразований и принятия соответствующей конституции. Далее, в мире есть симметричные и асимметричные федерации. (В последнем из этих случаев составные части федеративного государства характеризуются разным правовым положением.) Наконец, следует выделить федерации, созданные на основе национально-территориальных начал (предусматривающие закрепление за этносами конкретных участков территории), и территориальные федерации, не предполагающие административного самоопределения этнических групп. Границы, задаваемые всеми этими критериями, не абсолютны, поскольку существуют многочисленные переходные и промежуточные формы, размывающие описанное деление.
Идея, дух и принципы федерализма используются и при территориально-государственном строительстве на наднациональном уровне. Прекрасной иллюстрацией этого является Европейский Союз (ЕС). Единая Европа, "вырастающая" из ЕС, не может быть унитарным объединением, но должна следовать федералистскому принципу "единства в разнообразии", признавая целостность и автономию своих составных частей – государств-членов и регионов. Принципы и сам дух федерализма – доверие, взаимное уважение сторон, добровольность принимаемых обязательств – всегда были частью европейской конструкции; они более всего соответствует сложному развитию европейских сообществ. [2]
Показательный пример процесса построения международных (федеративных) отношений на Европейском континенте может рассматриваться Россией как некий методологический ориентир, что, безусловно, не должно исключать и принятие в расчет, как своей собственной политико-экономико-географической специфики, так и реалий сегодняшнего дня – как внутрифедеральных, так и международных.. Вместе с тем, важнейшим аспектом в этой работе видится взаимодействие на уровне ученых – как для обмена опытом в теоретических исследованиях, так и с целью предпринятия попыток нахождения путей разрешения текущих проблемных вопросов и ситуаций, связанных с развитием федеративных и федерализационных процессов как таковых.
Постиндустриальное информационное общество, как отмечали разработчики – по заданию Европейской Комиссии – проекта “Европа – 2010 г.”, ведет к ослаблению вертикальной и усилению горизонтальной власти, то есть неправительственных организаций, общественных структур, неформальных лидеров и т.д. Тенденция к федерализации в Западной Европе становится делом не только национальных правительств и наднациональных структур, но и народных масс, “европейского народа”, что вносит в нее новые особенности и формы и будет сопровождаться социальными конфликтами, противостоянием “Европы патронов” и “Европы народов”. Таким образом, федерализация это – процесс взаимодействия и противодействия не только групп стран, правительств, но и все более вовлекающихся в него народов Европы. Процесс федерализации представляется в виде формирования демократического пространства Европейского Союза». [3]
Попробовав соотнести данный тезис с проблематикой построения федерализма в России, можно увидеть, что имеют место прямо противоположные тенденции, а именно, столь обсуждаемая в кругах общественности и весьма неоднозначно принимаемая идея «усиления вертикали».
Обратимся к нормативным основам российского государства. Часть 2 ст. 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Данное положение также закрепляется в ст. 29 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации". Согласно этой статье Президент РФ вправе приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ. Данное право Президента России проистекает из его статуса гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80), из принципов единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5) и единства системы исполнительной власти (ч. 2 ст. 77).
Однако названная норма не гарантирует субъектам РФ той степени самостоятельности, которая фиксируется в других положениях Основного закона. Дело в том, что ч. 2 ст. 77 Конституции РФ устанавливает единую систему исполнительной власти лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Из этого вытекает, что Президент вправе реализовывать свои полномочия лишь в указанных пределах, тогда как ч. 2 ст. 85 значительно расширяет его прерогативу.
Поскольку в рассматриваемой норме говорится о возможности главы государства приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия не только Конституции РФ, но и федеральным законам, то в данном случае не исключена возможность вторжения Президента в права того или иного региона при принятии закона по вопросам собственного ведения субъектов РФ. Однако согласно ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах его ведения, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.
Таким образом, Конституция, как справедливо указывает М.С. Саликов, оставляет место для вольного и невольного произвола по отношению к субъектам Федерации. [4]
Принимая во внимание ряд мер, к которым прибегает наш Федеральный центр (в первую очередь в лице президента В.В. Путина) в течение последнего времени – как то введение института полномочных представителей Президента как промежуточного звена, вполне способного играть в большей степени именно роль буфера, замедляющего взаимодействие региональных лидеров с Президентом по кругу наиболее важных вопросов, требующих максимально упрощенного механизма политической коммуникации между Центром и регионами, без номенклатурно-бюрократических проволочек; здесь же спорными видятся и проблема политической эффективности созданного Государственного Совета РФ, и вопрос соответствия решения сделать назначаемыми глав регионов (губернаторов) взамен их выборности нормам функционирования демократичного пространства в рамках федеративного государства, и т.д.
О.В. Морозов, депутат Государственной Думы, руководитель депутатской группы “Регионы России” в своем выступлении на международной конференции по проблемам федерализма на этот счет также заметил: «Вводится право временного отстранения руководителя субъекта Федерации по представлению Генерального прокурора. Я не понимаю, что это такое? Инструмент административного вмешательства Федерального Центра, когда ему это нужно? Не тогда, когда действительно требуется отстранить губернатора от должности, а когда нужно решить частную задачу. Здесь возникает очень большая возможность для произвола, для субъективизма… Федеральный Центр, отбирая политические полномочия субъектов Федерации, ставя под свой контроль их органы власти, наводя конституционный порядок, одновременно стал брать на себя решение социально-экономических задач, ранее находившихся в компетенции субъектов Федерации. Сегодня мы видим этот процесс на примере утвержденного бюджета, налоговой реформы, когда Федеральный Центр хочет сосредоточить у себя как можно больший объем финансовых ресурсов и из Москвы решать сугубо местные задачи…» [3]
Таким образом, неудивительно, что в научной среде сейчас существуют и определенные сомнения по поводу того, насколько федерализм, а точнее, начавший выстраиваться у нас «национальный федерализм» вообще является адекватной формой государственного устройства современной России.
«Можно сколь угодно долго пытаться доказывать конституционное равенство субъектов Российской Федерации, что вроде бы находит свое подтверждение в равном представительстве в Совете Федерации, но даже простое сравнение их конституционного статуса (от республик-государств со своими конституциями до автономных округов со своими уставами, многие из которых ведут свое существование в рамках другого субъекта Федерации), а также сравнение величины территории и населения, не говоря уже об экономическом потенциале, приводит к совершенно обратным выводам..., – считает Н.В. Павлов, ведущий научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН, высказывая мнение о том, нужен ли вообще сегодня федерализм России, – …снижение роли федерализма или отказ от федеративного устройства по национальному признаку должны сопровождаться повышением статуса местного самоуправления, что органично вписывается во всю многовековую историю Российского государства». [3]
Таким образом, вопрос о том, каким должен быть «федерализм российского образца» остается крайне актуальной и дискуссионной темой, и не только для узкого круга специалистов, но, по большому счету, для всех граждан России, поскольку от этого напрямую зависит как реализация их общественных интересов так и, если угодно, судьба их самих и их потомков. Изучая общеисторический и современный опыт федеративного строительства в тех регионах мира, где оно демонстрирует свою эффективность, стоит крайне взвешенно и чутко подходить к реформированию соответствующих институтов в своем государстве. Ставя стратегической целью создание условий для построения и функционирования в России XXI века гражданского общества, с подлинно демократическим политическим режимом, нельзя не принимать в расчет фактора многообразия (национального) состава населения и принципа сбалансированности векторов власти, стремления к равновеликим темпам развития, как ее вертикали, так и горизонтали.
Литература
1. Гоптарева И.Б. Концептуальные основы политической категории федерализма / И.Б. Гоптарева // Порталус [Электронный ресурс]. – Научная онлайн-библиотека. – 2005. – 12 февр. – Режим доступа: http://www.portalus.ru
2. Бусыгина И., Захаров А. Федерализм / И. Бусыгина, А. Захаров // Общая тетрадь (Вестник Московской школы политических исследований). – 2002, № 4(23). – С. 96-99.
3. “Европейский федерализм и Россия: опыт прошлого и настоящего” (международная конференция) / Л.И. Глухарев, О.В. Морозов, …// Современная Европа / Ин-т Европы РАН. – 2001. – №1.
4. Безруков А.В. Проблемы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в сфере исполнительной власти / А.В. Безруков // Журнал российского права. – 2001. – №1.
