Административная юрисдикция таможенных органов как государственно-властная деятельность состоит в применении закона к административно-правовым конфликтам и принятии по ним правовых актов. С точки зрения форм управления, административная юрисдикция таможенных органов является правоприменительной деятельностью. Применение права начинается с исследования обстоятельств дела и выбора правовой нормы, регулирующей данный случай и отношение. Процесс исследования включает в себя сбор информации и установление фактических обстоятельств дела. Оценка фактических обстоятельств дела с точки зрения достоверности и полноты осуществляется при помощи юридических доказательств, главной функцией которых является установление объективной истины. Следующей стадией правоприменения является выбор и анализ норм для установления правовой основы дела.
Правоприменительный процесс логически начинается с выбора нормы, в соответствии с которой квалифицируются факты. Правовая квалификация проявляется в разрешении конкретной жизненной ситуации в соответствии с подлежащей применению правовой нормой. Для разрешения юридического дела необходимо принятие решения по делу — юрисдикционного акта. Посредством государственно-властного веления, предписания, выраженного в документальной форме юрисдикционного акта, происходит реализация норм права в конкретном правоотношении. При этом закрепленные в юрисдикционном акте субъективные права и обязанности корректируют поведение лиц в конкретных действиях, поступках. Тем самым достигается конечная цель правового регулирования[1].
Очевидно, что содержание административной юрисдикции таможенных органов включает в себя все перечисленные элементы правоприменительной деятельности. Вместе с тем, таможенные органы играют весьма специфическую роль в правоприменении, выступая как органы исполнительной власти. Дело в том, что исполнительная власть выражается не только в правоприменении, но и в таком важном качестве, как правотворчество. Однако в процессе осуществления административной юрисдикции таможенные органы не создают правовые нормы, а применяют к конкретным юридическим фактам. Следовательно, содержание административной юрисдикции таможенных органов не исчерпывает всех сторон правоприменительной деятельности.
Представляется, что правоприменительный процесс необходимо понимать несколько шире, поскольку помимо правотворческого, юрисдикционного, правонаделительный процесс также является правоприменительным. Этот факт позволяет вычленить административную юрисдикцию, и, соответственно, определить ее как часть правоприменительной деятельности таможенных органов, основанную на применении норм административного и административно-процессуального права и имеющую вспомогательный характер по отношению к нормативному регулированию.
Существует мнение, что юрисдикционный это, прежде всего, правоохранительный процесс. Как правило, правоохранительные формы управления связывают с осуществлением контрольной, надзорной и юрисдикционной функциями управления. Другими словами, юрисдикция — самостоятельный вид правоохранительной деятельности, причем центральный. Характеристика административной юрисдикции как правоохранительной деятельности позволяет утверждать, что она — призвана охранять установленный порядок управления, предотвращать и исправлять сбои, противоречия между нормой и фактической ситуацией, нарушения в системе управления. В рамках этой формы таможенные органы разрешают административно-правовые конфликты, применяют меры административного принуждения, охраняют и защищают права и свободы граждан, юридических лиц, их безопасность, безопасность государства, публичного правопорядка. Таможенные органы в пределах своих полномочий используют все средства и методы, в том числе физического принуждения, для охраны материального и культурного достояния народа, а также имущества всех физических и юридических лиц, вовлеченных во внешнеэкономическую деятельность. Результат такой деятельности, по мнению В. Н. Кудрявцева, выражается в предупреждении рецидива, прежде всего, на самого правонарушителя и в общем профилактическом воздействии на других неустойчивых членов общества. Охранительная форма, связанная с реализацией юрисдикционной функции, охватывает деятельность по устранению причин и условий, способствовавших возникновению правового конфликта.
Если поставить часового возле Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, то в его действиях мы не усмотрим ни юрисдикционной, ни, тем более, правоохранительной деятельности, поскольку в них (в действиях) отсутствуют характерные признаки такой деятельности. Потребность в юрисдикционной защите, как утверждает А. П. Шергин, появляется в случаях, когда возникает спор о праве либо нарушены правовые предписания [4].
Из этого следует, что в качестве источника административной юрисдикции изначально выдвигаются возникающие в сфере государственного управления между субъектами общественных отношений конфликты, регулируемые административными правовыми нормами, то есть административно-правовые конфликты. Они, как правило, возникают в связи со сложившимся у одной стороны представлением о нарушении прав и законных интересов другой стороной. Такие споры могут возникать как по инициативе административного органа (например, при возбуждении дела об административном правонарушении либо дисциплинарном проступке), так и по инициативе гражданина (например, при обжаловании действий и решений должностных лиц), а также они возможны и между различными субъектами управления. При этом очевидно, что административный порядок разрешения административно-правовых споров является внесудебной процессуальной формой устранения разногласий между сторонами спора посредством вынесения юридически обязательного решения, которое властно определяет права и обязанности в спорном материальном правоотношении и (или) отменяет (оставляет в силе) оспариваемый административный акт.
Здесь, как представляется, стоит более подробно остановиться на вопросе о том, что мы подразумеваем под административно-правовым конфликтом, поскольку главным образом этот вопрос в отечественном административном праве возникает именно в связи с рассмотрением проблем административного процесса и административной юрисдикции. Для обозначения данной категории споров обычно используются термины: административно-правовой спор, спор о праве административном, административный спор. Если рассматривать этот вопрос более детально, то станет очевидным, что в одних случаях понятие конфликта сводится к административным правонарушениям, в других случаях четкого разграничения между этими понятиями не проводится. Существуют еще более неудачные трактовки соотношения этих понятий, где административный спор рассматривается как разновидность административного правонарушения.
Однако административный спор, в отличие от административного правонарушения, имеет конструктивное значение, так как позволяет в рамках юридических процедур (процессуальных норм) устранить препятствия для реализации законных прав и интересов, возникающих в процессе осуществления исполнительно-распорядительной власти. Напротив, административное правонарушение создает правовые проблемы, препятствия на пути реализации субъективных прав, дезорганизует правовую основу государственного управления. Между тем, представляется обоснованной позиция А. Б. Зеленцова, который утверждает, что различия между административным спором и административным правонарушением не исключают того, что они являются различными видами одного и того же родового понятия — административно-правового конфликта. Подобной точки зрения придерживается Н. Ю. Хаманева, рассматривая административно-правовой спор как разновидность юридического конфликта. В то же время выяснение специфики спора о праве административном, в частности определения его границ и юридической природы, применения термина «публично-правовой спор», имеет непринципиальный характер. Безусловно, в предмет разбирательства в рамках административной юрисдикции включаются не только споры административно-правовые, но и иные публично-правовые споры. Так, А. Г. Кучерена включает в понятие административного спора споры, возникающие из конституционных, финансовых, налоговых, таможенных и иных публично-правовых отношений [3]. Не стоит искать ответа на эти вопросы, становясь на путь понятийных споров. Ясно, что «административно-правовой спор» чаще используется для обозначения, чем «публично-правовой спор», хотя и подобное понятие встречается не так уж и редко. Согласимся с мнением, что спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий существо спора, является вопросом административного права.
Многие конфликтные ситуации возникают в процессе ежедневной административно-публичной деятельности. При этом субъекты, осуществляющие эту деятельность, совершают массу действий как влекущих, так и не влекущих правовые последствия для других лиц. Для юрисдикционной деятельности процессуальная форма является атрибутивным признаком. Она детально регламентирована нормативными правовыми актами, их процессуальными нормами. В качестве примера можно привести КоАП РФ (раздел IV), Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (глава 3), Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах», Указ Президента РФ от 16.11.1998 № 1396 «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации», а также ведомственные нормативные правовые акты таможенной службы. Кроме того, необходимо также учитывать то обстоятельство, что указанная деятельность осуществляется при наличии властных полномочий таможенных органов по отношению к участникам внешнеэкономической деятельности. Подтверждением властных полномочий таможенных органов, по мнению А. Ф. Ноздрачева, нередко является наличие у них права принимать обязательные решения, то есть властные полномочия воплощаются в компетенции конкретного таможенного органа, закрепленной соответствующим нормативным актом.
И хотя это общее назначение властных полномочий главным образом состоит в том, чтобы содействовать наиболее эффективному удовлетворению интересов граждан, общества и государства в целом, в ряде случаев можно наблюдать картину прямо противоположную. Так, в процессе применения юрисдикционной деятельности возможны искажения смысла нормы права, казусы, ошибки, подмена требований правовых предписаний усмотрением должностных лиц. В этой связи к юрисдикционной деятельности должны предъявляться требования особо высокой организованности и упорядоченности. Совокупность таких требований проявляется в процессуальной форме, которая детально регламентирует последовательность разбирательства, порядок процессуальных действий участников, порядок установления и доказывания фактических обстоятельств дела, использование установленных форм актов, их реквизиты, основания и правила составления выносимых актов, способы проверки, пересмотра.
Процессуальная форма используется для интерпретирования конфликтной ситуации, воспроизведения всех обстоятельств дела и их документального закрепления. Результатом (итогом) является издание юрисдикционного акта. Под юрисдикционным актом в данном случае понимается письменное решение, которое может и не содержать в себе применение правовой санкции. В данном случае нельзя согласиться с мнением
А. Б. Зеленцова, который утверждает, что если акты юрисдикционных органов не разрешают спор о праве или иной конфликтный вопрос по существу, то они не являются юрисдикционными (например, определение суда о прекращении производства по делу и т. д.) [2]. Во-первых, принятию даже такого решения (о прекращении производства по делу) предшествуют процедуры процессуального доказывания, во-вторых, такое решение оформляется с использованием установленных правил и форм актов.
Отличительная особенность юрисдикционного акта заключается в его процессуальной форме, а не в конечном результате. Достойным внимания представляется утверждение о том, что применение правовой санкции не является обязательным результатом, это лишь один из вариантов решения, принимаемого юрисдикционным органом. Так, в соответствии со статьей 48 Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» решение таможенного органа по жалобе на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица принимается в письменном виде по форме, определяемой Федеральной таможенной службой. Одним из вариантов такого решения может быть решение, в котором таможенный орган признает правомерными решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица и отказывает в удовлетворении жалобы. Точно также, в силу ст. 29.9 КоАП РФ юрисдикционный орган, в том числе таможенный орган, по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении вправе вынести постановление о прекращении производства при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу, либо при признании правонарушения малозначительным.
Проведенное исследование базисных характеристик административной юрисдикции таможенных органов позволяет сформулировать следующее определение. Осуществляемая таможенными органами административная юрисдикция — это сфера государственной деятельности уполномоченных должностных лиц таможенных органов, осуществляемой во внесудебном порядке на основе административно-процессуальных норм с целью разрешения административно-правовых конфликтов и применения административно-правовых мер воздействия.
Литература:
- Глазунова Н. И. Государственное (административное) управление: учеб. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2013. С. 530.
- Зеленцов А. Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами. Опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции: моногр. Изд-во РУДН, 2001. С. 107.
- Ноздрачев А. Ф. Таможенная служба//Законодательство и экономика. 2006. № 7. С. 41.
- Шергин А. П. Административная юрисдикция. М.: Юрид. лит., 1979. С. 13.
