Отечественная экономика отстает по показателям среднедушевого потребления и электровооруженности промышленности по сравнению со многими развитыми странами, что обеспечивает дополнительный потенциальный спрос для электроэнергетики и создает предпосылки для инвестиционной привлекательности отечественной электроэнергетики на длительную перспективу, тем не менее, отрасль остается малопривлекательной для капиталовложений.
Одной из причин такой ситуации является недостаточно эффективное управление отраслью. Регулирование российской электроэнергетики в значительной степени базируется на государственных институтах, при этом функции распределены между различными структурами исполнительной власти.
По закону об электроэнергетике «государственная политика в сфере электроэнергетики направлена на обеспечение соблюдения общих принципов организации экономических отношений в сфере электроэнергетики, установленных Федеральным законом «Об электроэнергетике» [1]. В инвестиционной сфере поставлена комплексная задача, которая предусматривает несколько направлений: создание инвестиционного климата в отрасли, энергосбережение, контроль над инвестициями в естественно-монопольных секторах. В том числе по закону об электроэнергетике предусмотрена экономически обоснованная норма доходности на инвестированный капитал.
Решению названной задачи может способствовать развитие механизмов муниципально-частного партнерства в данной сфере.
До недавнего времени в законодательстве Российской Федерации отсутствовала четкая регламентация термина «муниципально-частного партнерства» (далее — МЧП). Содержание данного понятия зависело в существенной степени от того, в каком регионе проект МЧП реализовывался с учетом финансовых и территориальных возможностей соответствующего субъекта РФ.
1 июля 2015 года Государственной Думой Российской Федерации был принят Федеральный Закон «О государственно-частном партнерстве, государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступающий в силу с 1 января 2016 года. Названный Федеральный закон определяет основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с подготовкой проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, заключением, исполнением и прекращением соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, в том числе соответствующие полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве. В статье 3 данного Закона муниципально-частное партнерство определяется как «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества» [2].
Получив законодательную основу, МЧП сегодня только еще начинает свое становление в рамках правового поля. При этом в ряде муниципальных образований РФ уже накоплен определенный опыт использования механизма государственно-частного партнерства в области модернизации хозяйственного комплекса города.
Например, в 2012 году в г. Уфа завершился региональный инвестиционный проект «Строительство объектов социальной и инженерной инфраструктуры на территории города Уфы», инициированный в 2008 году. В ходе осуществления проекта был задействован такой инструмент государственно-частного партнерства как Инвестиционный фонд Российской Федерации. Также в рамках проекта использовались инвестиционные бюджетный ресурсы республиканского и местного уровней, а также частные инвестиционные средства. Совокупная стоимость проекта оценена более чем в 3 миллиарда рублей. По итогам реализации проекта — мощности очистных сооружений города возросли до 500000 м3 в сутки, и был целиком остановлен сброс неочищенных промышленных стоков в реку Белая. За счет частных инвестиций было построено и реализовано более 130000 кв.м. жилья.
К успешным примерам реализации проектов муниципально-частного партнерства является реализуемый в настоящее время в г. Казань проект МЧП «Концессия в области здравоохранения», обеспечивающий доступность высокотехнологичных медицинских услуг. Инвестор получил в управление на период 10 лет уже работающий медицинский центр планирования семьи и репродукции. За счет частных инвестиционных ресурсов, без бюджетных затрат, для медицинского центра было обновлено оборудование.
В г. Самара разработан проект МЧП «Билдинг-сад» в области дошкольных образовательных учреждений. Этот проект включает мини-садики, обеспечивающие 20–40 детских мест на первых этажах жилых домов. Муниципалитет частично возмещает частному инвестору издержки по содержанию воспитанников.
Республика Карелия совместно с 22 муниципалитетами реализует проект по их обеспечению очистными канализационными сооружениями. Конечно, для инвесторов более привлекателен республиканский, нежели муниципальный уровень реализации проекта. Сложились также и другие формы взаимодействия государства и бизнеса в сфере обеспечения населения коллективными благами, например, в Ивановской области аналогичная Республике Карелии задача решается через реализацию проектов развития городских агломераций, в основе которых лежит объединение усилий администраций крупных городов и городов-спутников.
Современные модели муниципально-частного партнерства включают:
1) Инвестиционные договоры (соглашения). Муниципалитеты заключают договоры на поставку товаров, выполнение работ и услуг для муниципальных нужд в форме муниципальных контрактов, порядок заключения которых определен законодательными актами Российской Федерации.
Муниципальные контракты, источником финансирования которых являются исключительно средства муниципального бюджета, не относятся к муниципально-частному партнерству, так как содержат по существу только односторонние обязательства осуществить поставку товаров, выполнение работ и услуг в определенные контрактом сроки и за определенную цену.
Для осуществления проектов в области муниципально-частного партнерства применяются контракты, которые предполагают наличие софинансирования таких проектов в определенной форме со стороны бизнес-структур, а также наличие определенных обязательств по отношению к бизнесу со стороны муниципального образования. Кроме того, такие контракты заключают для достижения значимых для муниципального образования социальных целей, как правило, определяемых в программных документах развития муниципальных образований или в целевых программах развития определенных сфер деятельности муниципального образования. В отечественной практике такой вид контрактов, как правило, представлен инвестиционными соглашениями (договорами), осуществляемыми в соответствии с законодательными актами, регулирующими вопросы инвестиционной деятельности, а также участие в них органов государственной власти и органов местного самоуправления.
2) Партнерское сотрудничество на базе отношений аренды муниципального имущества.
В первую очередь, необходимо отметить, что не любая сделка по сдаче в аренду объектов муниципального имущества частному бизнесу свидетельствует о наличии партнерских отношений между муниципальным образованием и бизнесом. Достаточно распространенная в настоящее время сдача в аренду объектов муниципального имущества на общих основаниях (например, аренда торговых площадей, принадлежащих муниципалитету) с целью пополнения доходных статей местных бюджетов, не служит признаком муниципально-частного партнерства. Дело в том, что в процессе приватизации государственного имущества, происходившем в начале 90-х гг. ХХ века в итоге проведения массовой приватизации государственного и муниципального имущества для создания класса т. н. «эффективных собственников» ряд муниципалитетов лишился существенного количества объектов муниципального имущества, которые могли бы пополнять неналоговые доходы бюджетов за счет сдачи данного имущества в аренду.
В рамках муниципально-частного партнерства объекты муниципальной собственности сдаются в аренду представителям частного бизнеса на строго определенных условиях для решения арендатором вопросов, общественно-значимых для конкретного муниципального образования. При этом в договоре аренды могут быть предусмотрены определенные льготы для арендатора.
Модель МЧП на базе арендных отношений может быть использована для решения ряда социально-экономических вопросов развития муниципального образования. Например, для поддержки малого и среднего бизнеса, для развития сферы услуг населению, социальной поддержки определенных категорий граждан, стимулирования создания новых рабочих мест и т. п.
Права и обязанности сторон при заключении договоров аренды определяются в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. В качестве преимуществ использования модели арендных отношений для организации МЧП можно отметить: наличие необходимой базы правового обеспечения, возможность осуществления контроля за использованием имущества арендатором и, соответственно, организации эффективного контроля за исполнением договорных обязательств бизнес-партнерами, относительно невысокими рисками для муниципалитета, отсутствием бюджетных расходов в случае сдачу в аренду уже существующих объектов. Договором аренды также может быть предусмотрено инвестирование арендатора в арендованное им имущество. Еще одним преимуществом является возможность организации МЧП с использованием договоров аренды муниципального имущества на принципах прозрачности и открытости.
3) Концессии. Из всех форм публично-частного партнерства концессия является наиболее широко используемой формой. Кроме того, в Российской Федерации действует Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», определяющий механизм и порядок заключения таких соглашений [10]. Для муниципалитетов наибольший интерес предоставляют концессии в сфере ЖКХ, общественного транспорта, сбора и утилизации отходов.
4) Участие в капитале. Модель МЧП в форме участия в капитале может быть реализована в итоге приватизации муниципальных предприятий или учреждения хозяйственных обществ партнерами на основании их акционерного или долевого участия.
Для организации МЧП муниципальное унитарное предприятие может быть преобразовано в акционерную форму собственности, после его акции данного акционерного общества могут быть проданы частным лицам в порядке, устанавливаемым Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» [3].
Реализация другого способа возможна через учреждение нового хозяйственного общества со смешанной формой собственности, в котором доля или часть акций принадлежат муниципалитету, а другая их часть находится в собственности частных инвесторов. Предпринимательская деятельность в хозяйственных обществах ведется на средства участников, которыми в данном случае выступают муниципальное образование и частные инвесторы. В таких случаях осуществляется совместное управление хозяйственным обществом. Риски сторон раскладываются пропорционально доле участия стороны в капитале хозяйственного общества.
В отличие от реализации других форм публично-частного партнерства, в которых органы власти не вмешивается в текущую деятельность хозяйствующих субъектов, присутствие представителей органов власти в формах участия в капитале постоянно. Следовательно, в форме участия в капитале представителям частного бизнеса предоставляется меньшая степень самостоятельности и свободы действий в принятиях хозяйственных решений, чем в других.
5) Соглашения о разделе продукции. В соответствии с нормами Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», названные соглашения заключаются с инвесторами в целях проведения разведки и добычи углеводородного сырья Органы местного самоуправления не принимают участия в данных видах соглашений.
Основное отличие муниципально-частного партнерства от государственно-частного партнерства заключается в масштабе проектов. Как правило, государство участвует в реализации крупных проектов государственно-частного партнерства, с целью развития отдельных отраслей народного хозяйства или регионов. Муниципалитеты заинтересованы в менее масштабных проектах, а иногда и совсем небольших. Эти различия не изменяют принципов подготовки и реализации проектов, но определяют выбор тех или иных форм и моделей.
Модели муниципально-частного партнерства могут реализовываться только при существовании взаимной выгоды для обеих сторон. Наличие выгоды — необходимое условие партнерских отношений. Однако выгоды для сторон такого партнерства обусловлены разными, а в ряде случаев и противоположными основаниями. Поэтому, чтобы корректно сформировать условия МЧП, необходимо ясно понять сущность выгоды как для органов местной власти, так и для бизнес-сообщества. Очень важно, чтобы партнеры ясно оценивали и свои выгоды, и выгоды противоположной стороны.
Наряду с выгодой любому виду хозяйственной деятельность присущи также и риски возникновения различных потерь, начиная с финансовых и заканчивая репутационными.
В большинстве случаев инициатором публично-частного партнерства выступают органы власти. Поэтому формирование выгодных условий для партнерских сторон остается за инициатором. При этом конечно необходимо ранее, на стадии рассмотрения предложений, заложить баланс интересов сторон, поскольку иначе представители бизнес-структур могут просто не обратить внимания на данные предложения.
Потенциальные выгоды для обеих сторон чреваты возникновением и потенциальных рисков, часто являющихся обратной стороной выгоды.
Для муниципальных образований потенциальные риски МЧП заключаются в:
1) необходимости изыскания дополнительных финансовых ресурсов (в случаях предусмотренных соглашениями) муниципальным образованием или задержка в реализации проекта вплоть до его остановки из-за ошибочного экономического обоснования проекта или вследствие изменения конъюнктуры рынка;
2) затягивании исполнителем срока реализации проекта;
3) увеличении собственных издержек из-за ошибок в экономическом обосновании проекта, изменения конъюнктуры рынка или изменения системы регулирования;
4) снижении качества муниципальных услуг из-за недобросовестности или плохой подготовки партнера;
5) повышении стоимости муниципальных услуг из-за неверного экономического обоснования проекта либо изменения конъюнктуры рыночной;
6) репутационных потерях в случаях провала проекта или недостижения его целевых установок.
Потенциальные риски для бизнес-сообщества заключаются в:
1) изменении условий деятельности в рамках партнерских соглашений в случае возникновения политических рисков (изменение правого регулирования, изменение приоритетов органов публичной власти и т. п.);
2) изменении потребительских предпочтений, изменении рыночной конъюнктуры при невозможности изменения условий партнерских соглашений;
3) невозможности достижения планового уровня рентабельности или уменьшение рентабельности из-за изменения конъюнктуры рынка или воздействия разных экономических или политических факторов;
4) снижении уровня объемов финансирования со стороны муниципального образования в результате действия различных экономико-политических факторов;
5) падении планового уровня доходов во время действия партнерских соглашений;
6) невыполнении соглашений о солидарной ответственности сторон;
7) репутационных потерях в случае недостижения целей проекта или его провала.
Если в случаях доверительного управления и аренды объектов муниципального имущественного комплекса органы местного самоуправления делегируют частным операторам лишь функции по управлению и эксплуатации объектами, то в случаях концессии на частных операторов возлагаются обязанности по обновлению и соответствующему финансированию передаваемых в концессию объектов муниципальной собственности.
При передаче своего имущества, муниципальные власти не передают концессионерам права собственности и свои полномочия, а только наделяют их правом осуществления этих полномочий от собственного имени. При этом концессионеры обязаны возвратить переданное им имущество со всеми уже произведёнными улучшениями и остановить исполнение всех своих полномочий по истечении срока концессионного договора. Концессионеры получают вознаграждение и возмещают необходимые затраты в счёт полученных доходов от эксплуатации имущества. Тем самым отсутствует необходимость в создании отдельного источника дополнительных средств по обеспечению полноценного функционирования передаваемых в концессию объектов. Уполномоченные органы власти оставляют за собой определение задач и целей деятельности предприятий и обеспечивают контроль за их реализацией.
Необходимо отметить также, что в концессию могут быть переданы как единичные объекты, так и целые предприятия, выступающие в роли объектов имущественного комплекса. При этом условиями заключения концессионного договора выступают достаточность и способность передаваемых в концессию объектов имущества реализовывать те или иные муниципальные функции (вопросы местного значения). По сути концессионерам передается исполнение отдельных вопросов местного значения (или их часть) с соответствующим имущественным обеспечением. После того как концессионеры организуют их исполнение, возникает возможность дополнительного использования переданных им объектов муниципального имущества.
Поскольку на практике при реализации полномочий органов местного самоуправления используют не единичные объекты, а целые имущественные комплексы, то в концессию передают целые предприятия — муниципальные унитарные предприятия (МУПы). Данные предприятия обладают необходимой производственной базой и специализируются на производстве (предоставлении) определенной продукции (или услуг) населению и при наличии эффективной системы управления могут приносить прибыль концессионеру.
Передача муниципальных учреждений в концессию практически невозможна из-за того, что учреждения, создаваемые муниципалитетами, как правило, имеют специализацию в области оказания наиболее социально-значимых услуг широким слоям населения и не приносят прибыли как, например, школы или поликлиники, финансируемые из средств муниципальных бюджетов.
Для муниципалитета основные преимущества использования механизма концессии заключаются в:
ограничении участия в финансировании МУПов органов местного самоуправления;
получении от концессионеров современных технологических и управленческих навыков, внедрении современных форм организации экономической деятельности;
переходе в собственность муниципального образования современного производства и оборудования после истечения срока договора концессии;
получении дополнительных инвестиционных средств для нужд муниципального образования;
возможности создания конкурентной среды в отрасли, несмотря на то, что в определенный момент времени на рынке действует единственный поставщик данной продукции (или услуг) — концессионер, конкуренция появляется до подписания контракта, в ходе рассмотрения заявок претендентов, а также по истечении срока договора, в случае, если необходима его пролонгация;
создании дополнительной занятости населения и стимулировании экономической активности, поскольку часть финансов, вложенных в проект, затрачивается на территории, где данный проект реализуется, в форме приобретения части необходимых оборотных средств, найма рабочей силы и т. п.;
возможности передачи в делегированное управление как предприятия в целом, так и отдельных объектов коммунальной инфраструктуры, что позволяет расширить круг привлекаемых инвесторов.
Зарубежный опыт реализации проектов МЧП свидетельствует, что благодаря своим преимуществам концессионное сотрудничество получило наибольшее распространение в сфере управления имуществом, принадлежащим местным органам самоуправления.
В современных условиях социально-экономического развития регионов РФ, целесообразно выделить следующие отрасли муниципального хозяйственного комплекса, предприятия которых могут быть переданы в концессию. К ним, в первую очередь, относится:
муниципальный пассажирский транспорт;
системы водо- и теплоснабжения;
канализация;
содержание и ремонт жилищного фонда;
объекты дорожного хозяйства;
санитарная очистка, в том числе переработка мусора, уборка улиц.
Исходя из вышесказанного, следует, что в будущем необходимо масштабное развитие таких «немуниципальных», в основном, частных и частно-муниципальных форм производства товаров и услуг, как доверительное управление, аренда, концессия. Немуниципальные формы имеют более широкие перспективы развития, поскольку они более мобильны, легко перепрофилируемы и обладают способностью привлекать частные инвестиции в отрасль.
Литература:
- Федеральный закон Российской Федерации № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (ред. от 13.07.2015) // Справочно-правовая система Консультант плюс: Версия проф.
- Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 14.07.2015, «Российская газета», № 156, 17.07.2015, «Собрание законодательства РФ», 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4350
- Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (с изменениями и дополнениями) // Российская газета № 2884 от 26 января 2002 г.
- Баркин О.Г., Волкова И. О. , Кожуховский И. С. Электроэнергетика России: проблемы выбора модели развития [Текст] : аналит. докл. к XV Апр. междунар. науч. конф. по проблемам развития экономики и общества, Москва, 1–4 апр. 2014 г./ О.Г.Баркин, И. О. Волкова, И. С. Кожуховский и др. ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2014. — 45, [3] с. — 1000 экз. — ISBN 978-5-7598-1159-6 (в обл.)
