В статье исследуются основные закономерности и тенденции развития политической коммуникации с использованием концепций governance (соуправление) и мetagovernance. Анализируются причины, порождающие нарушения во взаимодействии государства и гражданского общества.
Ключевые слова: мetagovernance, соуправление, гражданское общество, политические сети
Проблема «соуправления» в настоящее время находится на пике интереса политической науки, концепт «соуправления», теоретико-методологические подходы к изучению сетевых организаций и сетевых политических сообществ разных уровней стали темами современного политического дискурса. Появляются новые категории (multi-level governance), отражающие изменения в государственном управлении в условиях глобализации.
Концепт «соуправления» был использован при разработке новых теорий управления, направленных на взаимодействие всех участников управления при подготовке и принятии решений. В качестве самостоятельного проекта «соуправление» начинает свое существование с конца 1990-х годов как особая модель реформирования государственного управления. Изначально понятие «governance» использовалось в концепции политических сетей в значении «управление без правительства» для характеристики новых форм администрирования и способов управления. Сейчас «governance» прежде всего рассматривается как практика управления, представляющая собой механизм представления и защиты интересов гражданского общества на государственном уровне. Применительно к политико-управленческим сетям чаще используется в практическом значении понятие «соучастие», а если говорить об участии в управлении, то «соуправление». Несмотря на признание принципа равенства государства и структур гражданского общества в качестве агентов «соуправления», есть два различных подхода к исследованию «субъект-объектных» отношений в этом взаимодействии. Одни исследователи рассматривают все процессы с позиций государства, другие — гражданского общества. В контексте процесса глобализации выдвигается тезис о «пост-со-управлении» (post-governance) и усилении роли государства как основного актора.
Можно выделить ряд факторов, нарушающих механизмы функционирования политической коммуникации как системы, элементы которой взаимодействуют на основе принципа симметрии, их действие наиболее наглядно проявляется при внедрении принципов «governance» в область политической практики. К таким факторам можно отнести предписанную асимметричность взаимодействия субъектов, содержащуюся в самих концептах управления, реализующихся посредством административных реформ; уровень взаимодействия акторов — горизонтальный или вертикальный; характер режима управления в стране; особенности политического дискурса по проблемам взаимодействия государства и гражданского общества, необходимости отказа от принципа иерархичности системы управления.
М. Бeвир выделяет три основных теоретических подхода к проблеме сетевого взаимодействия акторов в системе политико-административного управления: управление сетью, metagovernance, управление без правительства Первый подход с наивысшей степенью асимметричности коммуникации, опирающийся на принципы управления сетью, исследователи связывают с результатами проведения неолиберальных реформ в государственном управлении, предусматривающих заключение договоров на поставку различных услуг населению, влияющих на формирование новой политики «рынков и сетей». В результате выросло участие государственных учреждений в оказании услуг населению и возросло их влияние на увеличивающееся число самостоятельных частных субъектов. Особенность управления сетью заключается в рассредоточении государственной власти среди самоорганизующихся сетей, состоящих из различных структур гражданского общества, общественных и частных организаций [1, 60]. Последствиями этого процесса на практике является функциональная дифференциация современного государства и маркетизация государственного сектора, при доминировании государства в сетевых взаимодействиях.
Второй подход, metagovernance, не оспаривая идею сдвига от бюрократии к рынкам и сетям, ставит под сомнение потерю доминирования государственной властью. Metagovernance — способы государственного управления, сочетающие потенциал руководящих структур и инструменты косвенного контроля сетевого взаимодействия. Концепция metagovernance описывает роль государства и его характеристики, принципы и механизмы управления в новом для него поле сетевого управления, в котором управление распределяется между множеством различных частных, общественных, государственных акторов, становится фрагментарной и децентрализованной среди множества сетей. Роль государства смещается от прямого управления обществом посредством бюрократии к metagovernance из нескольких видов косвенного вмешательства и регулирования деятельности субъектов, имеющих свои интересы. From this perspec- [1, 60].
Концепция metagovernance исходит из того, что государство продолжает осуществлять эффективный контроль над другими организациями, играет значительную роль в обеспечении координации в управлении и, в частности, с широким использованием государством неформальных способов управления. Metagovernance как способ управления предполагает, что государство меньше предоставляет услуги непосредственно, действуя через бюрократические организации, а больше действует, регулируя сеть организаций, которые предоставляют такие услуги.Государство регулирует деятельность организаций, воздействующих на функционирование гражданского общества, поскольку не может применять бюрократические инструменты управления в отношении к самостоятельным, автономным образованиям негосударственного сектора. Направляющая роль государства проявляется в установлении правил игры для всех субъектов отношений, в организации диалога между субъектами, позволяющего последовательно защищать их интересы.
Государство может организовать диалог, способствовать налаживанию процесса коммуникации между субъектами управления, организуя соответствующие площадки для поддержания контактов. Без участия государства не может осуществляться и распределительная функция управления, поддерживающая баланс в распределении материальных и властных ресурсов и равновесие интересов участников рыночных отношений. Государство в случае возникновения конфликтной ситуации выполняет роль третейского судьи и содействует восстановлению сетевого взаимодействия между субъектами и объектами процесса управления. Выбор подходов metagovernance определяется сложившейся ситуацией и зависит от политических и экономических условий деятельности агентов коммуникации.
Е. Серенсен и Я. Торфинг выделили четыре теории metagovernance: теорию взаимозависимости, управляемости, интеграции и системы управления. Теория взаимозависимости фокусируется на регулировании управляемой сети с помощью косвенных политических инструментов. Теория управляемости построена на противоречиях в управлении сетью, связанных со скрытой иерархией. Теория интеграции раскрывает управление через идентичность акторов. Теория власти 17фокусируется на регулировании и саморегулировании посредством норм, стандартов и целей, которые устанавливают пределы к сетям.
Третий подход, максимально учитывающий равноправие акторов, представлен теорией государственной децентрализации, однако и он отрицает переход от государственного управления к сетевому самоуправлению, опираясь на тезис о том, что государство представляет собой «управление без правительства». Государство рассматривается как результат различных социальных практик и действий политической борьбы элит и социальных акторов, определяемых конкуренцией и сложившимися традициями.
Теория децентрализации рассматривает социальную конструкцию государства, в которой отдельные акторы могут осуществлять социально значимые действия, что в принципе изменяет концепцию государства. Новая концепция исходит из того, что индивиды могут влиять на формы правления, институты и нормы, исходя из своей социальной логики, традиций, понимания происходящего, нарративов [2]. Теория децентрализации показывает, как возникает управление «снизу вверх» как конфликт убеждений, а конкурирующие традиции приводят к разнообразным практикам. Децентрализованный подход заменяет объективные социальные закономерности нарративами, которые объясняют действия людей, исходя из их убеждений и желаний. Данный подход позволяет исследовать различные способы, при помощи которых акторы изменяют границы государства и гражданского общества через социальные практики.
Джон Пьер и Гай Питерс утверждают, что переход к сетевому управлению мог бы «увеличить общественный контроль над обществом», потому что от правительства потребуется переосмыслить сочетание политических инструментов: инструменты принуждения становятся менее важными, а «мягкие» инструменты будут особенно востребованы. В реальной практике эти формы воздействия находят выражение в деятельности агентств как посредников между государством и обществом в сфере рыночных услуг. Таким образом, metagovernance позволяет государству управлять, регулируя сочетание административных, директивных, методов управления и косвенных инструментов контроля. Metagovernance является также инструментом координации политического участия и имеет неформальные способы воздействия на частные гражданские структуры, деятельность которых не поддается прямому вмешательству. Ева Серенсен и Иаков Торфинг предлагают понимать «автономию не как отсутствие власти, а как особую форму поддержания свободы отношений», где создаются благоприятные условия для применения разнообразных инструментов мобилизации потенциала сетей. Сторонники metagovernance признают stakeholders., что разделительная линия между государством и гражданским обществом становится все более размытой. Так, Боб Джессоп утверждает, что государство больше не является выразителем суверенной власти; это менее иерархическая, менее централизованная, менее дирижистская организация, выполняющая роль сетевого управления.
Большая часть литературы по metagovernance посвящена таким темам, как институциональное проектирование, сетевое управление, возможности государственных органов по формированию сети, структура сетевой коммуникации и практики функционирования агентов сетевого влияния. Управление сетью в концепции outputs.metagovernance характеризуется как переход от бюрократической иерархии к «умножения сетей», что определяется как основное свойство управления. Другими ключевыми свойствами являются использование косвенных методов управления и поиск путей улучшения координации взаимодействия через создание совместных предприятий или консультационных площадок для налаживания контактов.
В отличие от подходов outputs.metagovernance теория децентрализации рассматривает концепцию государства по-другому, фокусируя свое внимание на особой социальной конструкции государства, учитывающей возможности граждан и социальных групп посредством изменения самих институтов управления способствовать их большей открытости. Концепция metagovernance не разделяет идею о том, что государство может эффективно контролировать организации гражданского общества, а показывает процесс управления, идущий «снизу вверх», демонстрирует как конфликтующие убеждения, конкурирующие традиции могут привести к разнообразным практикам.
Теория сетевого управления, или metagovernance, подразумевает, что политика всегда возникает внутри сети из взаимодействия организаций и частных лиц, на грани соприкосновения государственного и частного секторов. Государственная власть при этом является тем естественным пределом, который препятствует свободному распространению различных повседневных практик.
Симметричность политической коммуникации в сетевом взаимодействии обеспечивается совокупностью вертикальных и горизонтальных связей между субъектами, поддерживающей равновесие всей политической системы. Асимметричность политической коммуникации возникает прежде всего в системе вертикальных связей и отношений, зависит от того, на каком уровне происходит взаимодействие: микро-, мезо- или макроуровне. Чем выше уровень, тем больше вероятность доминирования государства как актора сетевых коммуникаций. В настоящее время появляются и новые категории, такие как multi-level governance, отражающие изменения в государственном управлении в условиях глобализации. Вопреки ожиданиям дальнейшего сближения статуса участников на принципах равноправия, в контексте процесса глобализации выдвигается тезис о «пост-со-управлении» (post-governance) и усилении роли государства как основного актора.
Литература:
- Bevir M. A theory of Governance. University of California Press, 2013.
- Bevir M., Richards D. Decentering policy network: a theoretical agenda // Public administration. 2009. 87 (1).
