В данной статье авторы рассматривают особенности содержания понятия «административная деликтология». Кроме того, в статье обосновывается формирование административного процессуального права как отрасли права. В результате, авторами делается вывод о том, что в условиях масштабного и динамичного обновления законодательства в различных отраслях права введение института административной юстиции является одним из направлений административной реформы в Кыргызской Республике.
Ключевые слова: административная деликтология, административный процесс, административная ответственность, юридическая ответственность
Проблема обеспечения государственных и национальных интересов различных стран в эпоху глобализации и повсеместной интеграции начинает резко обостряться.
При этом на первый план выходят проблемы не только сохранения государственного суверенитета, но и эффективности государственных систем как одного из ключевых обстоятельств обеспечения национальной конкурентоспособности в современном мире. Данная проблема в полной мере определена необходимостью грамотной организации государственного управления и эффективности функционирования государственного аппарата. Так, известный японский ученый Ф. Фукуяма отмечает, что «...для будущего мирового порядка самое важное — это обучиться построению государства... Искусство построения государства будет ключевой составляющей национальной силы, столь же важной, как способность развертывать традиционную военную мощь для поддержания мирового порядка» [1, c. 199–200].
В определенный период, вновь созданные государства, в числе которых находится Кыргызстан, не сразу осознали опасность разрушительных процессов (коррупции, «грабительский» настрой определенной политической элиты, изменения, спада идеологии, разрушения экономических связей, политических и правовой нигилизм в обществе, агрессивная активизация зарубежных и международных организации и др.). «Два десятилетия после распада бывшего СССР прошли в режиме «выживания» народа Кыргызстана и оцениваются во многом как время «потерянных возможностей» [2].
Это не могло не вылиться в произошедшие политические изменения, где народ выплескивает свои эмоции на площадях, требуя справедливости и соблюдения своих прав.
В настоящее время Кыргызстан стал открытой площадной для давления международных корпораций и государств. И это давление зачастую является негативным и противоречащим национальным интересам Кыргызстана и кыргызского народа.
Государство должно выстраивать стратегию охранительных мер противодействия, которая должна включать в себя информационные, политические, экономические, правовые, и другие механизмы. И здесь нельзя не согласиться с мнением А. Г. Хабибулина и Г. Т. Чернобель о том, что: «Главная проблема уже не в том, должны ли быть такие механизмы в распоряжении государства, а в том — какими они должны быть в современных условиях, чтобы обеспечивать эффективное соблюдение национально-государственных интересов. Государству следует иметь свое понимание проблемы, свою позицию, обеспечить ее реализацию всеми, в первую очередь законодательными методами» [3].
Соответственно, актуализируется охранная функция государства.
Данная функция является одной из основных функции государства, которая никогда не теряет своей актуальности, но может и должна приспосабливаться к тенденциям внутреннего и внешнего развития нации.
Функции государства устанавливаются в зависимости от основных задача, стоящих перед государством, и представляют собой средство реализации этих задач.
Перед Кыргызстаном сегодня стоит много задач. Национальная стратегия устойчивого развития КР на 2013–2017 годы указывает, что: «Наше стратегическое видение Кыргызстана в долгосрочной перспективе — сильное и независимое государство, входящее в число развитых стран, комфортное для жизни людей, с обеспечением защиты их прав, свобод и безопасности, многоязычной и доброжелательной внутренней средой, соблюдением законности, высоким уровнем образования, здоровой окружающей средой, общественной стабильностью, международным имиджем благополучной страны, устойчивым ростом экономики и высокой привлекательностью для инвесторов» [2].
Столь разносторонний подход к развитию республики объективно необходим и анализ стратегии явно выделяет в числе важнейших прерогатив — усиление государственных функции в области обеспечения национальной безопасности, а также обеспечение и защита прав и свобод граждан.
Устойчивое развитие любого государства в первую очередь напрямую зависит от реализации этих двух показателей — безопасность и стабильность.
Безопасность в свою очередь следует трактовать как определенное состояние защищенности всех жизненно важных интересов общества, государства и граждан. Данное понятие официально детализируется Законом КР «О национальной безопасности» от 26 февраля 2003 года № 44 как защиту жизненно важных интересов от внутренних и внешних угроз.
Соотношению содержания терминов «охрана» и «защита» посвящено множество работ ученных в различных сферах правовой мысли. Мнения ученых рознятся. Так, сторонники Э. П. Гаврилова считают, что охрана есть установление общего правового режима, а защита — те меры, которые предпринимаются в случаях, когда гражданские права нарушены или оспорены [4, c. 117].
Наряду с пониманием охраны в широком смысле используется и понятие охраны в узком смысле. В этом случае в него включаются лишь те предусмотренные законом меры, которые направлены на восстановление или признание уже нарушенных гражданских прав собственности и защиту интересов конкретного человека при их нарушении или оспаривании. В целях избежания терминологической путаницы охрану прав собственности в узком значении принято называть защитой гражданских прав. Иными словами защитой принято называть восстановление уже нарушенных прав, а охраной, как восстановление нарушенных прав, так и предотвращение нарушения прав как такового.
Тогда как сторонники классика теории права О. С. Иоффе, считают, что защита и охрана права являются синонимами и представляют собой применение к нарушителю санкций [5, c. 61–62]. Он считает, что различия между категориями трактуют как чисто терминологические. При этом их содержание означает систему правового регулирования общественных отношений, которая предотвращает правонарушения, а в случае их совершения устанавливает ответственность за допущенные правонарушения [6, с. 30–35].
Вместе с тем, в соответствии со сложившейся традицией под понятием «охрана» охватывается вся полная совокупность принимаемых мер, обеспечивающих реализацию права человека. Вся система государственных органов по своему предназначению направлена на обеспечение полного комплекса мер по непосредственной реализации закрепленных законодательством страны и международным законодательством прав, свобод и законных интересов граждан. При этом государство гарантирует, обеспечивает и соответственно охраняет полный спектр политических, социальных, экономических и духовных прав. Это в свою очередь требует применения всех дозволенных способов и средств, в числе которых важное место занимают правовые меры охраны.
К правовым мерам охраны относятся все меры, с помощью которых обеспечивается как развитие правоотношений в их нормальном ненарушенном состоянии, так и восстановление нарушенных или оспоренных прав собственности.
По мнению С. С. Алексеева охранительные отношения возникают с момента совершения правонарушения, и при их помощи реализуются функции привлечения к юридической ответственности и восстановления нарушенных прав и интересов [6, c. 35].
Соответственно, правоохранная функция государства, сущность которой уже определена ее названием, трактуется как обеспечение охраны конституционного строя, прав и свобод граждан, законности и правопорядка, окружающей природной среды, установленных и регулируемых правом всех общественных отношений.
Правоохранная функция реализуется посредством реализации специального вида деятельности — правоохранительной.
В правоохранительную деятельность входят все формы надзора (прокурорский, административный, судебный, финансовый) за соблюдением физическими, должностными и юридическими лицами правовых актов, а также раскрытие и рассмотрение правонарушений компетентными органами, профилактическая работа по их предупреждению, работа по их пресечению, применению мер юридической ответственности к правонарушителям, рассмотрение по существу правовых конфликтов и вынесение по ним государственно-властных решений, организация исполнения таких решений и пр.
В отличие от других видов государственной деятельности, например, правоустанавливающей, правоприменительной и других, правоохранительная отличается рядом особенностей, а именно:
‒ объектом являются определенные общественные ценности, такие как общественный порядок, общественная безопасность, личная безопасность, права и свободы граждан, а также объекты, находящиеся в специальном режиме и пр.
‒ данный вид деятельности применяется в рамках закона. В первую очередь это основано тем, что им охвачены меры ограничительного характера: надзор, принуждение и наказание;
‒ применение ограничительных и карательных мер должно быть регламентировано определенными процедурами, а именно это правила административного, уголовного, гражданского судопроизводства.
‒ «Реализация правоохранительной деятельности возлагается на специально уполномоченные государственные органы, комплектуемые соответствующим образом подготовленными служащими» [7, c. 25].
Охрана прав граждан, охрана их безопасности и обеспечение спокойствия их совместной жизнедеятельности является базовым направлением деятельности правоохранных инстанции, которые в силу своих целей и задач полномочны применять определенные меры принуждения. В числе этих мер, важное место занимает административное принуждение.
Исторически сложилось, что именно административное принуждение играет важнейшую роль в обеспечении общественного порядка.
Выработан огромный механизм мер, направленных на предупреждение и пресечение любых противоправных действии, а также наказание и восстановления нарушенных прав. Эти меры урегулированы специальным законодательством КР, которое в своей системе можно классифицировать как законодательство об административной ответственности.
Вместе с тем, современные тенденции развития науки административного права в Кыргызстане, проводимые реформы в области государственного управления, совершенствования подходов к самому понятию административной ответственности и ответственности администрации (аппарата государственного управления), а также с учетом формирования и развития такой новой функции как «государственные (управленческие услуги)» диктуют необходимость научного анализа новых тенденции развития.
Анализ современного состояния законодательства Кыргызской Республики об административной ответственности показывает, что оно не в полной мере приспособлено к новым реалиям. Именно КоАП КР сохранил в себе многое от прожитой советской системы, «в которой административное право выступает преимущественно рычагом принуждения, вмешательство в частную жизнь, применение многочисленных запретов и мер ответственности. К такому административного права мы за много лет жизни в тоталитарно-демократическом государстве настолько привыкли, что до сих пор не всегда замечаем постыдности подобного положения» [8].
В нем до сих пор не нашли отражение новые направления развития государственного управления и регулирования происходящие в Кыргызстане определенных существенной демократизацией общества.
Процессы демократизации, а также общее направление современного административного права диктуют необходимость коренного пересмотра самих принципов административного права и на их базе анализа содержания институтов и понятийного аппарата.
Административное право как отрасль права, исследующая закономерности развития государственного управления и государственного регулирования, оказывая влияние на формирование общественных отношений. Государство как субъект общественных отношений обеспечивает государственное управление и регулирование с помощью всех возможных юридических средств. То есть охватывает весь необходимый арсенал организационно-правовых средств воздействия на соответствующие общественные отношения, которые по своему характеру могут быть как административно-правовыми, так и гражданско- и уголовно-правовыми. Властность, то есть императивность управления, главным образом должна сохраняться в вопросах национальной безопасности в сферах внутренних и внешних национальных интересов страны.
Вместе с тем, институт государственных услуг, которые оказывают государственные органы (в том числе и на платной основе) уже по сути своей предполагает равенство участников этих отношений.
В таком ракурсе автоматически возникают вопросы юридической ответственности. И в первую очередь проблемы ответственности государства и государственных служащих за нарушение норм и требований оказания государственных услуг. Но анализ законодательства Кыргызстана показал, что этот вопрос не имеет своего разрешения.
В этой связи, уже несколько лет велась активная работа по разработке проекта Административно Процессуального Кодекса Кыргызской Республики, в основу которого заложена идея необходимости разрешения в первую очередь правовых конфликтов между гражданами, их объединениями и органами власти. АПК КР призван урегулировать порядок судопроизводства по спорам, вытекающим из публично-правовых (административно-правовых) отношений, процессуальные правила рассмотрения и разрешения данных споров в суде.
Среди всей совокупности отношений, регулируемых нормами административного права публично-правовые споры с участием органов исполнительной власти и органов местного самоуправления наиболее часты в следующих областях:
‒ по подготовке и принятии индивидуальных решений по реализации многочисленных субъективных прав частных (физических и юридических) лиц, а также по реагированию на различные другие обращения частных лиц, включая рассмотрение в административном порядке их жалоб;
‒ по обеспечению условий для надлежащего исполнения частными лицами как возложенных на них законом общих обязанностей (например, в связи с взиманием налогов), так и конкретных обязательственных решений органов публичной администрации;
‒ по применению мер административного принуждения (не сводятся, как известно, только к наложению административных взысканий согласно Кодексу КР об административных правонарушениях).
В основу разработки АПК был заложен опыт ряда европейских стран, в частности Федеративной Республики Германия, где система административной юстиции имеет богатую историю и направлена главным образом на разрешение споров между гражданами и государством.
Формирование такой системы уже назрело в Кыргызстане. Дух свободы кыргызского народа и нетерпимости к любым проявлениям злоупотреблением властью, а также фактического увеличения роста таких нарушений требует адекватной реакции.
Соответственно, АПК нацелен на повышение уровня правовой защиты граждан в их спорах с представителями государственных органов и органов местного самоуправления, укрепление режима законности в деятельности органов власти.
Внедрение такого нормативного акта автоматически требует дальнейших мер, а именно остро встает вопрос о формировании специализированной административной юстиции. Отсутствие до настоящего времени законодательного определения административного судопроизводства, являющегося важнейшим административно-правовым средством обеспечения и защиты публичных интересов, вызывает постоянные споры на практике и двусмысленность в теории. Взваливание обязанности рассмотрения исков граждан в отношении государственных органов на районные суды не может и должно решать проблемы.
В странах бывшего СССР административное судопроизводство раньше всех появилось в странах Балтии. В ряде государств оно осуществляется в рамках гражданского процесса либо его разновидностей. Это Россия, Беларусь, Узбекистан, Таджикистан, Туркмения. В других странах, таких, как страны Балтии, Молдова, Грузия, Армения, Азербайджан, внедрено специальное административное судопроизводство. Казахстанский опыт развития административного судопроизводства отошел от практики европейских стран и направлен на обеспечение рассмотрения административных правонарушений, что повлекло за собой конструктивную критику со стороны международных сообществ.
В условиях масштабного и динамичного обновления законодательства в различных отраслях права введение института административной юстиции является одним из направлений административной реформы в Кыргызской Республике.
Литература:
- Фукуяма Ф. Сильное государство: Управление и мировой порядок в XXI веке. — М.: АСТ, 2006. — 221 с.
- Национальная стратегия устойчивого развития КР на 2013–2017 гг. Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 21 января 2013 года № 11 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31322290.
- Хабибулин A. Г., Чернобель Г. Т.. Интересы государства и его охранно-защитная функция [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://sovbez-kbr.ru/materialj/mnenie_spec/bezopas/mnenie_bezopas_64.htm.
- Гаврилов Э. П. Постатейный комментарий к Закону РФ «Об авторском праве и смежных правах». — М.: Фонд «Правовая культуpа», 1996. — 134 с.
- Иоффе О. С. Новая кодификация советского гражданского законодательства и охрана чести и достоинства граждан // Советское государство и право. — 1962. — № 7. — С. 61–62.
- Общая теория права. Курс в 2-х томах. Т. 1. — М.: Юрид. лит., 1981. — 360 c.
- Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы: Учебник. — М.: Зерцало, 2007. — 440 с.
- Клименко М. М. Понятие и концептуальные подходы к ответственности в контексте административно-правовой реформы в Украине [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.info-library.com.
