В настоящее время возникают проблемы при назначении экологической экспертизы в связи с тем, что понятие внутренних морских вод РФ, а также относящихся к ним вод в понимании судей представлено размыто. На основе этого возникает двоякое толкование нормы права и, как следствие, разногласия при назначении административной ответственности по статье 8.4 КоАП РФ органами государственной власти, а также при рассмотрении судами жалоб по этим решениям.
Согласно статье 1 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (Далее — ФЗ от 31 июля 1998 г. № 155), внутренние морские воды РФ — воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации.Внутренние морские воды являются составной частью территории Российской Федерации.
К внутренним морским водам относятся воды:
портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов;
заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили;
заливов, бухт, губ, лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат Российской Федерации, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации и публикуется в «Извещениях мореплавателям».
Несмотря на кажущуюся простоту данных норм, на практике встречается их неоднородное толкование.
Так, в Решении Судьи Азовского городского суда Ростовской области от 18 августа 2015 г. по делу № 12–237/2015 [1] по жалобеОбщества с ограниченной ответственностью на постановление старшего государственного инспектора, по которому ООО признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 8.4 КоАП РФ, и подвергнуто административному наказанию в виде штрафа в размере 50 000 рублей, инспектор отождествил два понятия: внутренние морские воды РФ и акватория морского порта Азов. Инспектор пришел к выводу, что ООО располагается на объекте, имеющем статус внутренних морских вод, а потому была обязана пройти экологическую экспертизу. В данной ситуации суд принял сторону инспектора и оставил жалобу ООО без удовлетворения.
Аналогичное решение было принято Ростовским областным судом г. Ростов-на-Дону по делу 11–931/2015 от 05 октября 2015 г. [2]
Однако ООО подало жалобу в Ростовский областной суд. Судья Ростовского областного суда [3] пришел к выводу о том, что привлечение к административной ответственности было необоснованно, а выводы суда об однородности правового статуса вод морского порта и внутренних морских вод основан на неверном толковании норм права. Свою позицию судья аргументировала следующим образом:
внутренними морскими водами Российской Федерации являются воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации в соответствии с ст.1 ФЗ от 31 июля 1998 г. № 155.
Пунктом 2 статьи 1 ФЗ от 31 июля 1998 г. № 155 определен перечень объектов, которые законодателем отнесены к внутренним морским водам.
Одним из таких объектов являются воды портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов.
Таким образом, законодатель указывает море не только, как ориентир, по которому определяются наиболее удаленные точки в пространстве, но и как конкретный водный объект, который играет самостоятельную роль при определении статуса вод того или иного порта РФ. А значит, определяя статус портов РФ, а именно их отнесение к внутренним морским водам РФ, должностное лицо Департамента Росприроднадзора должно принимать во внимание статус самого водного объекта, на котором указанный порт располагается.
Морской порт Азов располагается на реке Дон, а это значит, что статус внутренних морских вод к акватории морского порта Азов не может быть использован.
Статус морского порта РФ дает любому порту РФ, получившему такой статус, право принимать иностранные морские суда. Из смысла ст.5 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» не следует, что правовой статус морского порта влияет на статус его вод. Определения морского порта и внутренних морских вод являются самостоятельными и не взаимосвязанными понятиями.
На основании вышеизложенного, статус внутренних морских вод не относится к водам морского порта г. Азова, а значит и требования, указанные в п. 7 ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 года № 174-ФЗ и п. 2 ст. 34 Федерального закона от 31.07.1998 года не распространяется на воды морского порта Азова.
Осуществляемая ООО погрузочно-разгрузочная деятельность не входит в число иных объектов государственной экологической экспертизы, перечисленных в Федеральном законе от 23.11.1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
Судья вынес решение об отмене решения Азовского городского суда Ростовской области и прекращении производства по делу об административном правонарушении, в связи с отсутствием события административного правонарушения.
Представленные примеры демонстрируют проблемы, которые возникают в судебной практике из-за отсутствия четкого понимания норм об объекте экологической экспертизы.
В рассмотрении данной проблемы представляет интерес дело Азовского городского суда Ростовской области [4] по жалобе ЗАО на постановление Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному Федеральному округу.
В ходе судебного заседания было установлено, что привлекая к административной ответственности ЗАО Департамент вменяет ему в вину нарушение требований ФЗ «Об экологической экспертизе» и ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», предусматривающих обязательное получение Обществом в установленном порядке положительного заключения государственной экологической экспертизы документов и документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность предприятия во внутренних морских водах. Департамент утверждал, что территория, где осуществляет свою деятельность ЗАО приобрела статус морских вод поскольку Распоряжением Правительства «О внесении изменений в перечень внутренних водных путей РФ, утвержденный распоряжением правительства от 19.12.2002 № 1800-р» из указанного перечня внутренних водных путей исключены Азово-Донской морской канал, г. Азов, р. Дон, приемный буй.
Между тем, пунктом 7 ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» и пунктом 2 ст. 34 ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» установлено, что государственной экологической экспертизе подлежат все виды хозяйственной и иной деятельности предприятия во внутренних морских водах и в территориальном море. Статья 16.1 ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» также указывает на особенности и требования к хозяйственной деятельности, в частности, при транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов во внутренних морских водах и в территориальном море, которые необходимо осуществлять при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы плана предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.
В сложившейся ситуации суд встал на сторону ЗАО, обосновывая свою позицию следующими основаниями:
«Согласно статье 1 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации (Далее — Кодекса ВВТ РФ) данный закон регулирует отношения, возникающие между организациями внутреннего водного транспорта Российской Федерации, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами и другими физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации, и определяет их права, обязанности и ответственность.
Понятие внутренних водных путей дано в абзаце третьем статьи 3 Кодекса ВВТ РФ, согласно которому внутренние водные пути Российской Федерации — это естественные или искусственно созданные федеральные пути сообщения, обозначенные навигационными знаками или иным способом и используемые в целях судоходства.
Перечень внутренних водных путей утверждается Правительством Российской Федерации, перечень является исчерпывающим.
В соответствии с Распоряжением Правительства «О внесении изменений в перечень внутренних водных путей РФ, утвержденный распоряжением правительства» из указанного перечня внутренних водных путей исключены Азово-Донской морской канал, г.Азов, р.Дон, приемный буй.
Таким образом, само по себе исключение из перечня вышеуказанного участка водных путей не наделяет этот участок водных путей автоматически статусом морских вод Российской Федерации, и этому не предоставлено никаких бесспорных доказательств».
Судья вынес решение об отмене Постановления Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Южному Федеральному округу в отношении ЗАО и о прекращении производства по делу в связи отсутствием состава административного правонарушения.
Можно долго рассуждать над тем, из-за чего происходят разногласия в толковании данных норм, и искать пути решения из сложившейся ситуации. В науке есть несколько мнений на этот счет.
Так, по мнению Скрынник А. М. [5] необходимо внести изменения в нормативно правовую базу, регулирующую правовой статус внутренних морских вод, а в частности морских портов, так как на практике встречается неправильное толкование данных норм.
Однако, на наш взгляд, это радикальная мера. В сложившейся ситуации для однородного толкования норм права судьям, а также должностным лицам, осуществляющим контроль в области экологической экспертизы, необходимо более подробно изучать действующее законодательство, при решении дел касающихся внутренних морских вод.
Литература:
- Решение Азовского городского суда Ростовской области г. Азов по делу № 12–237/2015 от 18 августа 2015 г.
- Решение Ростовского областного суда г. Ростов-на-Дону по делу 11–931/2015 от 05 октября 2015 г.
- Решение Ростовского областного суда г. Ростов-на-Дону по делу 11–963/2015 от 13 октября 2015 г.
- Решение Азовского городского суда Ростовской области г. Азов по делу 12–348/2015 от 23 октября 2015 г.
- Скрынник А. М. Проблемы правового статуса морских портов, расположенных на акваториях рек // «Российская юстиция», 2014, № 2
