Мировой опыт убедительно показывает, что рыночные отношения в их чистом виде способны только порождать и углублять региональные проблемы. Со второй половины 20-го века диспропорции рыночного развития приобретают характер территориальных диспропорций. Объективные различия в стартовых условиях для ряда территорий в рыночной ситуации способны приводить к такому уровню неравенства, который не может быть по политическим, социальным, экономическим, культурным, этническим и другим соображениям приемлем для современного государства. Следовательно, пока есть рынок — должна быть и региональная политика компенсирующего характера.
Понятно, что диспропорции в экономическом развитии территорий существовали и будут существовать всегда. Но если в какой-то момент они выходят из-под контроля, это означает, что региональная политика дала сбой и требуется пересмотр ее приоритетов и средств реализации. По этой причине поиск эффективных региональных моделей является одним из ключевых вопросов развития государственных институтов во всем мире. Компенсирующая региональная политика не должна превращаться в политику тотального выравнивания, отбивающую у территорий-лидеров стимул к развитию и, одновременно — создающую иллюзию спокойствия у отстающих.
Сегодня в развитых странах механизм социальной защиты населения охватывает подавляющую часть населения и обеспечивает его базовую социально-экономическую безопасность. Направленность политики на экономику оказывается детерминированной социальными целямиразвития общества. Очевидно также и то, что любое решение в экономической области неизбежно имеет социальные последствия, а, значит, экономические цели служат средством или условием, создающим материальные возможности для поддержания современных стандартов качества жизни.
Верна и обратная зависимость. Так, анализ результатов экономических реформ в постсоциалистических странах показывает, что ориентация на социальные цели не только не препятствует экономической активности, а, наоборот, стимулирует ее.
С точки зрения целей и принципиального содержания государственной региональной политики можно с известной долей условности говорить о трех ее основных типах: «патерналистический», «конкурентный» и смешанный вариант региональной политики. При этом, если в первом случае региональная политика выстраивается по принципу «сверху-вниз», то во втором «снизу-вверх», нацеливаясь не на прямое содействие государства развитию какой-либо конкретной территории, а на задействование механизмов саморазвития каждого из регионов в общих и равных для них условиях конкуренции (как за удержание уже имеющихся в регионах ресурсов, так и за привлечение новых).
«Центр» определяет лишь универсальные «правила игры», а власти регионов становятся самостоятельными в принятии решений и ответственными за их результаты «игроками». Однако прямой перенос в сферу регионального развития принципов и закономерностей функционирования субъектов рынка, как подчеркивает профессор А.Н. Швецов, «абсурден и не опирается на какие-либо реальности прошлой или текущей мировой истории», речь может идти лишь «о том или ином присутствии элементов конкурентных отношений в реальном развитии регионов».
Примером варианта с преобладанием признаков конкурентного типа региональной политики является подход, практикуемый в Европейском Союзе в отношении его стран-членов.
Региональная политика ЕС разработана для того, чтобы обеспечить помощь всего сообщества наименее развитым регионам в преодолении их отставания, смягчить неравенства, существующие в экономическом развитии разных регионов стран-членов ЕС. Это становится особенно актуальным в свете вхождения в Евросоюз новых членов — стран Восточной Европы с достаточно серьезными региональными диспропорциями.
При Европейском Союзе функционирует несколько специально созданных для финансирования региональных программ фондов: Европейский фонд регионального развития (ERDF), Европейский социальный фонд (ESF), Европейский сельскохозяйственный фонд (EAGGF), Европейский фонд рыболовства (FIFG). Эти Фонды финансируют любые инвестиции, стимулирующие социально-экономическое развитие регионов: улучшение инфраструктуры, образовательные программы, поддержка предприятий малого и среднего бизнеса, туризм. Хотя приоритеты программ в их самом широком понимании определяются совместно с Комиссией ЕС, выбор мер и практических проектов является исключительной компетенцией стран членов и регионов. Финансирование фондов осуществляется из общего (наднационального) бюджета ЕС при частичном участии национальных правительств. За последние шесть лет, с 2006 по 2012 гг., на региональную политику была потрачена треть бюджета сообщества (порядка 213 млрд. евро), в 2015-2016 гг. планируется распределить 308 млрд. евро.
Основными политическими принципами региональной политики в ЕС являются:
наличие надежной законодательной базы (чтобы инвесторы и общественность были уверены в объективности выделения районов поддержки и мер стимулирования);
долгосрочный характер и направленность на решение структурных задач;
рыночная ориентация;
ограничение числа районов поддержки;
скоординированность действий властей разных уровней для избежания дублирования программ и достижения наибольшей эффективности мер по региональному развитию.
Кроме того, регионы стран-членов ЕС имеют свои собственные организационные структуры, представляющие их интересы в процессе принятия общеевропейских решений. Это такие объединения, как Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, Ассамблея регионов Европы, Комитет регионов ЕС и другие.
В целом, можно сказать, что стандарты региональной политики, сформированные и поддерживаемые ЕС, являются на сегодня самой прогрессивной международной практикой. Они способствуют не только эффективному социально-экономическому развитию регионов, но и стимулируют процесс регионального участия в принятии межправительственных решений, обеспечивая право регионов на выражение и отстаивание своих интересов.
Варианты смешанной региональной политики различаются пропорциями, в которых сочетаются признаки, характерные для каждого их указанных типов. Так, в современной России закрепился вариант с доминированием признаков патерналистического типа государственной региональной политики. Обсуждаемые в настоящее время шаги в направлении модернизации механизмов регионального развития РФ позволяют говорить о двух различающихся конкретными деталями подходах.
Один из этих подходов развивает прежнюю линию федерального правительства на выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов РФ путем оказания прямой финансовой и иных видов прямой и косвенной поддержки наиболее отсталых и депрессивных регионов в целях их подтягивания к среднероссийскому уровню. При этом главной декларируемой заботой федеральной власти в рамках этой концепции на протяжении последних лет выступает поиск такого способа поддержки слаборазвитых регионов, который позволил бы избежать закрепления иждивенческого типа поведения их руководства и стимулировал бы последнее к активизации самостоятельных усилий по решению региональных проблем (что позволило бы постепенно уменьшить федеральную помощь).
Отсюда и предложения Министерства финансов России по использованию в механизмах распределения межбюджетных трансфертов стимулов для увеличения субъектами РФ их собственной доходной базы (в качестве стимулирующей меры предлагается, например, не учитывать при расчете бюджетной обеспеченности регионов на очередной финансовый год прирост их собственных бюджетных доходов в отчетном году).
Смысл второго подхода, инициированного и отстаиваемого руководителями группы «регионов-доноров», заключается в кардинальном изменении состава регионов, выступающих в качестве объектов господдержки: вместо оказания помощи многочисленным отсталым регионам целесообразно перейти к поддержке нынешних немногих регионов-лидеров. Предполагается, что целенаправленное федеральное содействие им придаст такое мощное ускорение их развитию, созидательный импульс которого неизбежно вызовет цепную реакцию экономического оживления и во всех остальных регионах. Тем самым более благополучные регионы должны сыграть роль «локомотивов» роста, способных «увлечь» за собой регионы отсталые.
Детальное ознакомление с международным опытом регулирования регионального развития и региональной политики по важнейшим его компонентам позволяет выделить три типичные модели: «политика выравнивания», политика «точек роста» и «пространственная политика».
Политика выравнивания основана на перераспределении доходов от эффективных регионов в неэффективные регионы, которые в основном направляются на предоставление социальных услуг (образование, здравоохранение, коммунальные услуги, охрана общественного порядка, услуги государственного управления). Поэтому данная политика в основном осуществляется в странах с социально — ориентированной моделью развития, среди которых страны Скандинавии, Швейцария, Австралия.
Как показала практика стран, политика выравнивания приводит к неэффективности освоения средств, а также к отрицательному стимулу для самостоятельного развития регионов. По этой причине многие страны мира сегодня начинают отказываться от этой политики.
Политика полюсов роста основана на точечной поддержке отдельных регионов путем размещения предприятий лидирующих отраслей, которые притягивают факторы производства. В основном она осуществляется через целевые государственные программы, создание особых бюджетных режимов, специальных экономических зон (СЭЗ), а также кластеров.
Самое сложное здесь — правильно выделить эти самые полюса роста, потому что ошибка при их определении может привести к еще большей деформации региональной экономики. Практика показывает, что если выделяемые полюса роста не интегрируются в экономику окружающих их территорий, развития этих территорий не происходит, а в точках роста происходит гипертрофированная концентрация экономической деятельности, что ведет к дополнительным нагрузкам на их инфраструктуру, ухудшает экологию и пр.
Важно также отметить, что специфика процесса выделения полюсов роста тесно взаимосвязана с уровнем экономического развития стран. В развивающихся странах полюса роста выделяются для всей страны, и разные полюса роста решают различные задачи.
Международный опыт использования политики полюсов роста показывает, что такая концепция регионального развития была одной из самых популярных и широко используемых во многих странах в 70-80-е годы в индустриальную эпоху, эпоху унификации и централизации, когда экономика характеризовалась крупными индустриальными формами, массовым производством и экономией на масштабах. В тот период можно было четко выделить отраслевые приоритеты, развитие которых обеспечивало экономический и технологический прорыв.
В настоящее время, в постиндустриальную эпоху, попытки определить долгосрочные отраслевые приоритеты неэффективны. Все чаще строительство крупных индустриальных объектов в регионах на основе централизованного бюджетного финансирования (либо финансирования за счет привлекаемых средств, например, кредитных ресурсов) не приводило к решению проблем регионального развития. Нередко крупномасштабные проекты оказывались экономически неэффективными, а государство — плохим предпринимателем и помощником предпринимателей.
Также недостатком стратегии полюсов роста состоит в том, что она строится на развитии отдельных территорий, не предусматривая каналы передачи импульсов развития остальным регионам.
Поэтому точечное развитие пока не привело к эффективному выравниванию уровня жизни населения регионов, не везде импульсы полюсов роста полноценно доходили до периферийных регионов.
К примеру, региональная политика Китая, стимулирующая отдельные экономические зоны, привела к развитию отдельных регионов, и к усилению миграционных процессов из сельских районов в города. В результате была усугублена проблема диспропорций в регионах, ухудшилась экологическая ситуация в полюсах роста, что грозило падением уровня жизни населения и возрастанием социальной напряженности.
В связи с этим Китай сменил стратегию сфокусированного регионального развития на стратегию пространственного развития регионов, в соответствии с которой осуществляет государственные программы по развитию сельских округов и инфраструктуры.
Пространственная политика начала развиваться в эпоху глобализации и постиндустриального развития с 90-х годов. Ее постулаты кардинально отличаются от политики выравнивания и политики полюсов роста.
Концептуальный прорыв в региональной политике заключается в том, что социально-экономическая политика и политика развития территории выступают как единое целое. При этом изменился прежний подход к территории. Если раньше она выступала как объект освоения и эксплуатации, то сейчас она стала активным субъектом социально-экономической политики.
Практически во всем мире было осознано, что стратегическое планирование, стратегическое мышление в целом невозможны вне пространственных координат действия. В отличие от политики «полюсов роста», пространственная политика направлена не на развитие производств и отраслей на определенных территориях путем прямой и косвенной государственной поддержки, а на стимулирование естественных процессов — предпринимательской и трудовой активности населения и организаций.
Пространственная политика предполагает дифференцированный подход к развитию регионов, что означает отказ от единой модели развития для распространения на все регионы. Происходит отход от принципа единообразия в постановке задач и определении путей развития отдельных регионов и усиление роли самих регионов в определении путей и методов их перспективного развития. Другими словами, стратегия развития каждого отдельно взятого региона не навязывается сверху — вниз, а разрабатывается самими представителями региона. Затем на основе совокупности всех стратегий развития регионов вырабатывается единая общегосударственная стратегия. На основе нее, в свою очередь, разрабатываются все государственные и региональные программы.
При этом концепции успешных регионов не применяются для других регионов и не адаптируются в новых условиях, а рассматриваются с точки зрения новых возможностей развития, новых вариантов сотрудничества, исходя из конкретной ситуации в регионе (например, туризм, сельское хозяйство, защита окружающей среды, ремесленные отрасли и др.).
В схемах финансирования тоже происходит явный сдвиг в сторону регионов. Собранные налоги стали максимально концентрироваться на низовом уровне (у местных властей), а не распределяться сверху (централизованно), как при политике выравнивания и политике полюсов роста. Например, в Японии в рамках реализации программы «Технополис», массированные государственные инвестиции в инфраструктуру, имевшие место в программах 60-70-х годов, уступили место косвенным методам централизованной финансовой поддержки (кредитные и налоговые льготы), и основной упор стал делаться на местные источники финансирования.
Механизмы государственной поддержки развития регионов в рамках пространственной стратегии практически одинаковы с механизмами стратегии полюсов роста. Это — целевые государственные программы, создание особых бюджетных режимов, специальных экономических зон, а также кластеров.
Таким образом, на основе вышеприведенного анализа можно сделать следующие выводы.
Во-первых, следует отметить неоднородность мирового опыта решения региональных проблем, что является прямым следствием регионального многообразия. Более того, именно в этой сфере различия между странами особенно велики. Поэтому не просматривается какая–либо доминирующая модель регулирования регионального развития.
Во-вторых, мировая практика свидетельствует о том, что способы, которыми осуществляются меры региональной политики, отличаются в унитарных государствах и в государствах с федеративным устройством.
В-третьих, исследуя вопрос о степени влияния государственной власти на региональное развитие, следует иметь в виду, что в развитых странах роль государства не афишируется, однако рынки труда, денег, земли и других факторов производства очень трудно отличить от централизованно управляемых и планируемых государством сегментов экономики. Так, американские рынки управляются по иной схеме — той, которая имела место в нашей плановой экономике, но не менее жестко.
В-четвёртых, мировой практикой фактически признано право регионов на реализацию своей политики развития, поскольку существует как государственная региональная политика, так и политика административно–территориальных делений (земли в ФРГ, штаты в США и др.).
В-пятых, мировой опыт показывает, что в устойчивых государственных системах функции регионов намного шире, и для их осуществления он должен обладать достаточным экономическим потенциалом, чтобы быть равноправным по отношению к центру.
В-шестых, в условиях геоэкономической конкуренции региональная политика перестает быть только компенсирующей объективные территориальные диспропорции. Она все больше становится развивающей, то есть ориентированной на освоение перспективных хозяйственно-экономических укладов, запуск новых видов деятельности, формирование современных инфраструктур, изменение территориальной структуры хозяйства и системы расселения.
В итоге можно утверждать, что государственное регулирование регионального развития присутствует в каждой стране, но принципы, организация, методы и формы региональной политики существенно различаются. При рассмотрении разных моделей политики развития регионов следует принимать во внимание, что содержание региональной экономической политики существенно различается в зависимости от стадии экономического развития страны. В промышленно развитой экономике она играет второстепенную роль в системе национальной экономической стратегии, ограничиваясь смягчением остроты проблем наиболее депрессивных территорий. Однако в условиях трансформирующейся экономики региональная экономическая политика приобретает решающее значение. В настоящее время сравнительный анализ специфики построения модели управления развитием региона и набора средств воздействия в зарубежных моделях регионального развития является интересным и перспективным для Казахстана с точки зрения их применения на практике.
Литература:
- Ларина Н. И. Региональная политика в странах рыночной экономики: учеб. пособие / Н. И. Ларина, А. А. Кисельников; НГАЭ и У. — М.: ОАО Экономика. 2009. — 172 с.
- Дунаев А. Г. Конкурентоспособность национальной экономики и необходимость развития элементов национальных инновационных систем / А. Г. Дунаев // Промышленная политика и административная реформа: сб. докл. на казахстанско-российском семинаре. — 2013. — С. 156.
- Гаврилов А. И. Региональная экономика и управление: учеб. пособие для вузов / А. И. Гаврилов. — М.: Юнити-Дана, 2011. — 239 с.
- Гутник В. Модернизация экономической политики в странах Западной Европы //Проблемы теории и практики управления. — 2013. — № 3. — С.26.
- Гранберг А.Г. Результаты экономических реформ в постсоциалистических странах //Проблемы теории и практики управления. — 2013. — № 3. — С.10-17.
- Швецов А. Н. Государственная региональная политика: хронические проблемы и актуальные задачи системной модернизации // Российский экономический журнал. — 2007. — № 11-12. — С. 20-61.
- Швецов А. Н. Концептуальные особенности, институты и инструменты новой региональной политики Евросоюза //Российский экономический журнал. — 2008. — № 1-2. — С. 91-94.
- Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования — М., 2005. — 304 с.
- Гаджиев Г.Н. Развитие регионов в западных странах. // Региональная экономика: теория и практика — 2014. — № 1. — С. 28-31.
