В статье предпринята попытка анализа действующего законодательства, предусматривающего виды разрешенного использования земельных участков. Аргументируются выводы о необходимости совершенствования действующего градостроительного законодательства в части детализации понятия «вид разрешенного использования земельного участка».
Ключевые слова: земельный участок, вид разрешенного использования, ограничение права, градостроительное законодательство.
Включение земельных участков в гражданский оборот предопределило необходимость определения правового режима земельного участка не только как объекта природы, но и объекта гражданских прав, то есть вещи, которая свободно может переходить от одного лица к другому, и использоваться собственником только лишь на его усмотрение без каких-либо ограничений [6, c. 2]. При этом зачастую в пользу данного подхода трактуется и статья 35 Конституции Российской Федерации, в которой содержатся положения о неприкосновенности частной собственности [5]. Однако такой подход в корне неверен, так как земельный участок является очень специфическим видом материальных ресурсов, к использованию и охране которого необходимо предъявлять особые и зачастую весьма высокие требования.
Соответственно, российское законодательство в данной сфере предусматривает, что приобретение прав на земельные участки различными субъектами сопровождается возложением на них определенных обязанностей. Поэтому вполне логичным является то обстоятельство, что «… в процессе выполнения этих обязанностей возникают ограничения на реализацию любого права на землю [6, c. 3]».
Ограничения прав на земельные участки, которые предусматриваются действующим законодательством, весьма разнообразны. Однако представляется, что характеристика разрешенного использования, как основного ограничения, устанавливаемого земельным законодательством, является актуальным и своевременным в условиях необходимости обеспечения согласованного применения норм земельного, гражданского и градостроительного законодательства.
Длительное время единая классификация видов использования земельных участков отсутствовала, что приводило к серьезным различиям в их установлении в разных субъектах Российской Федерации. Только в 2014 году вышел Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков [7]».
Понятие «разрешенного использование земельного участка» вводилось постепенно, раскрываясь во множестве различных нормативно-правовых актов, на протяжении 1991–1998 года, в частности, в законах субъектов Российской Федерации. В юридической литературе, начиная с середины 90-х гг. прошлого столетия, делались попытки дать его научное определение [9]. Так, Г. С. Башмаков, З. С. Беляева и И. А. Иконицкая понимают под разрешенным использованием земельного участка его совокупное целевое назначение, а также требования к его использованию, которые вытекают из территориального планирования и зонирования и из установленных для него ограничений и обременений. Схожую дефиницию дает и Е. А. Сухова: «Разрешенное использование представляет собой результат отнесения участка к соответствующей категории земель, территориального зонирования, установления ограничений и сервитутов, если таковые предусмотрены законодательством [9]».
Таким образом, вид разрешенного использования земельного участка значительно влияет не только на возможные варианты его использования, но и на затраты его правообладателей, связанные как с непосредственной эксплуатацией участка и расположенных на нем зданий, строений и сооружений, так и с осуществлением деятельности по строительству, реконструкции либо перепрофилированию текущей хозяйственной деятельности [6, с. 2].
Градостроительный регламент определяет виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (статья 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации [1]), а также предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (статья 38 ГрК РФ). Вместе с этим, ГрК РФ не содержит ни определения понятия «вид разрешенного использования», ни систематизированной классификации «видов разрешенного использования», ни правил формирования «вида разрешенного использования», ни отсылок к другим федеральным правовым актам, которые регулировали бы эти вопросы.
Попытки обнаружить в комментариях законодательства разъяснения данного понятия не принесли результата. На практике же значение понятия «условно разрешенный вид использования» раскрывается в актах местного нормотворчества и имеет разное смысловое содержание. На уровне же нормативных актов Российской Федерации отсутствует легальное понятие данного термина.
В связи с этим возникает проблема, что из-за разночтения законов возникнет ситуация с ущемлением законных прав и интересов лиц, имеющих земельные участки во владении, либо желающих приобрести участок для своих целей [2, c. 69]. Это выражается в том, что возникает неравенство прав и обязанностей субъектов данных правоотношений в различных регионах Российской Федерации, что, естественно нарушает, в основе, статью 2 Основного закона, которая гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства [5]». Такая ситуация приводит к выводу о «декларативном характере положений Конституции Российской Федерации [4, с.207]».
В части 2 статьи 36 ГрК РФ закреплен только комплекс факторов, которые нужно учитывать при установлении видов разрешенного использования, но не установлены сами механизмы определения видов разрешенного использования и не указано, как применять эти факторы. Следствием этого стала широта и многообразие местного нормотворчества, которые отмечают многие ученые в своих исследованиях. Наряду с понятием «вид разрешенного использования», которое на федеральном уровне не имеет легального определения, ГрК РФ содержит также понятие «условно разрешенный вид использования» [8, c. 55]. Вместе с этим, данным нормативным актом в статье 39 раскрывается лишь порядок предоставления разрешения на «условно разрешенный вид использования» земельного участка и объекта недвижимости. При этом в законе не раскрывается содержание рассматриваемого понятия.
Представляется, что для решения данной проблемы необходима существенная модернизация норм градостроительного законодательства.
Во-первых, представляется возможным конкретизировать в нормах ГрК РФ перечисленные понятия путем включения в текст этого нормативного акта их легальных определений. Реализация данного предложения будет способствовать более эффективному правоприменительному процессу органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органами местного самоуправления, а также упростит понимание градостроительного законодательства иными участниками земельных правоотношений.
Во-вторых, следует включить в текст ГрК РФ бланкетную норму, содержащую указание на тот факт, что виды разрешенного использования земельных участков содержатся в классификаторе видов разрешенного использования земельных участков, утвержденном специально уполномоченным федеральным органом государственной власти, как, например, это сделано в статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации [4]. Однако, здесь появляется еще одна нерешенная проблема, а именно проблема право применения, которая заключается в выборе вида разрешенного использования земельного участка в населенных пунктах после введения в действие классификатора, в случае, если виды разрешенного использования, которые установлены градостроительным регламентом, не соответствуют классификатору. Это, в свою очередь, потребует приведения в соответствие эти нормативные документы.
Литература:
- Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ с изм. и доп. от 20 апреля 2015 года // СЗ РФ. 2005. № 1. Ст. 16; 2015. № 17. Ст. 2477 (далее — ГрК РФ).
- Гряда Э. А. Способы приобретения права собственности на земельные участки публично-правовых образований // Уникальные исследования XXI века. 2015. № 1 (1). С. 66–88.
- Гряда Э. А., Ермолаев С. Н. Двадцать лет Конституции России: итоги и перспективы развития // Власть закона. 2014. № 1 (17). С.207.
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ с изм. и доп. от 13 июля 2015 года // СЗ РФ. 200. № 44. Ст. 4147; 2015. № 29 (часть I). Ст. 4359.
- Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря.
- Крамкова Т. В. Ограничения прав на землю и обязанности // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2004. № 1 (18).
- Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков: Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 1 сентября 2014 года № 540 // СПС «КонсультантПлюс».
- Шишканов В. А. Проблемы законодательства Российской Федерации о градостроительном зонировании // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2007. № 4. С. 54–56.
- Разрешенное использование земельных участков // Юридические услуги в Москве. URL: http://www.mosuruslugi.ru/articles/1078/ (дата обращения: 13.03.2016).
