На сегодняшний день в странах с высокоразвитой экономикой одним из важнейших приоритетов становится создание институциональных условий и механизмов для повышения эффективности системы закупок для государственных нужд (далее — госзакупки), рассматриваемая в качестве одного из стратегических инструментов обеспечения нового качества экономического роста. Специалисты Всемирного банка отмечают, во-первых, «ставки в этой игре слишком высоки, и, несмотря на активизацию по реформированию, во всем мире сфера государственных закупок остается источником повышения коррупционного риска», во-вторых, «чтобы государственные закупки были эффективными, они должны отвечать потребностям соответствующих субъектов, то есть общества, государства и частного сектора» [1, с. 377, 380].
По мнению многих экспертов, госзакупки — один из важных современных рыночных механизмов развития конкурентоспособных компаний в различных секторах экономики, а также технологической модернизации производства, стимулирования инноваций [2, с. 50].
Государственные закупки представляют собой важный сегмент экономики, объем которого оценивается в 10–15 % ВВП как в развитых, так и развивающихся стран, и образуют значительный сегмент международной торговли [3, с. 31].
В Российской Федерации общий объем рынка государственного заказа, включая закупки госкорпораций, в 2015 г. достиг 30 трлн руб. и 25 % ВВП [4].
Система государственного заказа является одной из ключевых сфер импортозамещения.
С 2014 года в связи с введением экономических санкций Евросоюзом и США импортозамещение стало одним из приоритетных направлений деятельности российского правительства. Известно, что понятие «импортозамещение» не ново для нашей страны, оно повсеместно использовалось еще в советское время. Вся экономика и плановый механизм этого периода были настроены на производство отечественных товаров. Однако современные подходы к определению данного понятия ссужают его до уменьшения или прекращения импорта. Вместе с тем под импортозамещением следует подразумевать замену импортной продукции равными по качеству и цене российскими товарами за счет развития собственных компетенций в различных областях экономики и стимулирования внутреннего производства [5, с. 91].
На современном этапе данная задача решается посредством установления запретов, ограничений и преференций. При применении ограничений и преференций товары для государственных нужд закупаются преимущественно у российских предприятий, а запреты исключают возможность приобретения импортной продукции.
На сегодняшний день вышло большое количество нормативно-правовых актов, устанавливающих ограничения и запреты на такие сферы государственных закупок как машиностроение, легкая промышленность, медицина, фармацевтика, программное обеспечение.
Всего около 420 видов товаров. Часть из них покупать при наличии российского аналога нельзя (это касается оборонной продукции, компьютерных программ), а для других запрет действует при наличии двух российских аналогов, так называемый принцип «третий лишний» (распространяется на госзакупки лекарств и медицинских изделий). Преференции устанавливаются в отношении продуктов питания, лекарственных препаратов, отдельных видов технологического оборудования и товаров, произведенных на территории государств — членов Евразийского экономического союза. При проведении торгов поставщикам этой продукции заказчик должен предоставить 15 %-ное преимущество.
В феврале этого года запрет на закупку товаров легкой промышленности из-за рубежа, действовавший ранее на федеральном уровне, был распространен также на регионы и муниципальные образования [6].
15 марта 2016 г. Минпромторг предложил запретить госзакупки еще 70 видов иностранных машин [7]. В настоящий момент в списке иностранной продукции машиностроения, которую нельзя допускать к госзаказу, 66 позиций: легковые и грузовые автомобили, микроавтобусы, троллейбусы, трамвайные вагоны, подъемные краны, грейдеры, экскаваторы, бульдозеры, катки, уборочная спецтехника.
В начале 2016 года Минэкономразвития предложило Евразийскому экономическому союзу (далее — ЕАЭС) заняться импортозамещением. Свои предложения по импортозамещению Минэкономразвития направило в Евразийскую экономическую комиссию в конце января. Минэкономразвития отметило, что сейчас поставщики из других стран союза пользуются преимуществами при государственных закупках в России, а российские товары в этих странах — нет. Кроме того введение таких же ограничений, какие действуют сейчас в России, в других странах ЕАЭС будут способствовать развитию их экономик.
Официально Евразийский экономический союз начал функционировать с 1 января 2015 г. Помимо всего прочего было провозглашено, что в рамках ЕАЭС создается единый рынок государственных закупок. Для всех стран ЕАЭС предоставляется национальный режим, что позволит компаниям участвовать в государственных закупках наравне с национальными поставщиками. Из сферы действия Договора о ЕАЭС исключаются закупки, сведения о которых в соответствии с законодательством государства-члена составляют государственную тайну, закупки Национальными (центральными) банками государств-членов для обеспечения административно-хозяйственных нужд, выполнения строительных работ и капитального ремонта в соответствии со своими внутренними правилами осуществления закупок [8]. Единый рынок государственных закупок в Евразийском экономическом союзе должен был заработать в 2016 году.
Президент РФ В. В. Путин, выступая на 18-м Петербургском международном экономическом форуме в мае 2014 года, отметил необходимость проведения активной политики импортозамещения в соответствии с нормами Всемирной торговой организации [9].
Через год на заседании Комитета по торговым аспектам инвестиционных мер Всемирной торговой организации (ТРИМС ВТО) представители западных стран выразили обеспокоенность российской политикой импортозамещения [10]. По их мнению, установленные Правительством РФ ограничения и запреты на иностранные товары при государственных закупках, противоречат принципам ВТО.
В февральском докладе (2016 г.) Ассоциации фармакологических компаний Америки (PhRMA), среди членов которой числятся Bayer, Johnson&Johnson, Pfizer и многие другие работающие в России производители, отметили, что члены Ассоциации сталкиваются с многочисленными барьерами, препятствующими доступу на рынки в России, особенно из-за политики замещения импорта. По мнению авторов доклада, «несмотря на обязательства, принятые Россией в качестве члена Всемирной торговой организации, она продолжает дискриминировать иностранные компании на государственных торгах по закупке лекарств» [11].
В связи с возникновением подобных порицаний, возникает необходимость прояснения данной ситуации с юридической точки зрения.
Известно, что основные правила и принципы ВТО отражены в многосторонних торговых соглашениях, затрагивающих торговлю товарами и услугами, а также торговые аспекты прав интеллектуальной собственности, разрешение споров и механизм обзора торговой политики.
Одним из фундаментальных принципов ВТО является взаимное предоставление национального режима товарам иностранного происхождения. Между тем, государственные закупки не являются объектом многосторонних правил ВТО и считаются изъятиями из национального режима как в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ: Ст. III) [12], так и в Генеральном соглашении по торговле услугами (ГАТС: Ст. XIII) [13].
Необходимо отметить тот факт, что одним из условий членства России в ВТО стало принятие обязательства по рассмотрению возможности присоединения к Соглашению о правительственных закупках ВТО (далее — СПЗ). Данное Соглашение, предусмотренное ВТО, основано на принципе недопущения дискриминации. Страны, подписавшие СПЗ при проведении конкурентных процедур закупок для государственных нужд, обязаны предоставлять поставщикам из других стран — участниц соглашения условия, идентичные отечественным участникам государственных закупок.
СПЗ относится к соглашениям права ВТО, которые являются плюрилатеральными, т. е. каждое государство самостоятельно решает вопрос о целесообразности присоединения к нему. Необязательный характер СПЗ заключается в том, что его подписание не является условием вступления того или иного государства в ВТО.
Стоит отметить, что присоединение новых членов к СПЗ происходит крайне тяжело. Так, в настоящий момент Соглашение объединяет 17 участников (ЕС как один член), т. е. 45 члена ВТО (из 162) [14].
В сущности, Россия не взяла обязательства по присоединению к данному Соглашению, а лишь заявила о намерении начать переговорный процесс и намерении запросить у Комитета по правительственным закупкам ВТО, который отслеживает осуществление СПЗ, статуса наблюдателя.
Следовательно, строгими обязательствами она не связана, что является специфическим моментом условий ее участия.
Следует отметить, что подписание СПЗ не гарантирует увеличение количества участников в каждой закупке, проводимой на территории России. Соглашение не распространяется на все государственные закупки, проводимые на территории государства. Существуют определенные границы действия, охватывающие только те закупки товаров, работ и услуг, начальная (максимальная) цена которых выше определенного порога.
Таким образом, с юридической точки зрения наша страна не нарушает правила Всемирной торговой организации в отношении государственных закупок.
При этом следует добавить, что в случае подписания данного соглашения придется вносить поправки в Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — ФЗ № 44-ФЗ) [15], который разрешает введение протекционистских мер с целью защиты национальных производителей, что не соответствует положениям СПЗ. Например, в статье 14 ФЗ № 44-ФЗ определены условия применения национального режима к иностранным участникам закупок. Так, исходя из буквального толкования части 1 статьи 14 ФЗ № 44-ФЗ, национальный режим применяется только в случаях, предусмотренных международными договорами России. Часть 3 этой же статьи предусматривает полномочие Правительства РФ по установлению запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок. При этом определены цели, в которых такой запрет может устанавливаться: защита основ конституционного строя, обеспечение обороны страны и безопасности государства, защита внутреннего рынка России, развитие национальной экономики, поддержка российских товаропроизводителей.
Между тем в реалиях сегодняшнего дня, в связи с продлением экономических санкций против России, перспективы присоединения Российской Федерации к Соглашению о правительственных закупках ВТО в ближайшие годы кажутся весьма туманными.
В заключение следует добавить, что наличие явного и скрытого протекционизма на рынке государственных закупок является чертой контрактных систем многих государств, являющихся в том числе участниками Соглашения о правительственных закупках ВТО.
Так, в США законодательная норма «Покупай американское» (Buy American) на рынке государственных закупок, установленная в 1933 г., несмотря на ее противоречие нормам ВТО, действует и по сегодняшний день, с некоторым смягчением условий допуска товаров и услуг, происходящих из стран — партнеров США — стран — членов НАТО, Израиля и Южной Кореи
Директивами ЕС, а также национальным закупочным законодательством отдельных стран — членов ЕС (в частности, ФРГ), установлены прямые запреты на любые формы дискриминации производителей (поставщиков) товаров и услуг из стран — членов ЕС, направленные на формирование общеевропейского рынка товаров и услуг, в том числе в сфере государственных закупок. Вместе с тем, такие благоприятные условия доступа на рынки государственных закупок стран — членов ЕС, как правило, не распространяются на третьи страны, и, кроме того, в большинстве стран — членов ЕС все же присутствуют те или иные законодательные инструменты, позволяющие им проводить политику скрытого протекционизма на рынке государственных закупок, в том числе и в ущерб другим странам — членам ЕС [16, с. 12].
Литература:
- 1.Многоликая коррупция: Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления / Под ред. Э. Кампоса и С. Прадхана; Пер. с англ. — М.: Альпина Паблишерз, 2010. — 551 с.
- Хмелева Е. Н. Включение экологических параметров и требований в систему государственных закупок: зарубежный опыт и возможности развития в России // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. — 2015. — № 41. — С. 50–55.
- Бирюкова О. В., Данильцев А. В. Регулирование государственных закупок в международной торговле услугами // Российский внешнеэкономический вестник. — 2015. — № 7. — С. 31–42.
- МЭР оценило объем госзаказа в 25 процентов ВВП // Российская газета. URL: (дата обращения: 25.03.2016).
- Новиков С. В. Особенности импортозамещения в сфере государственных закупок: проблемы и задачи // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. — 2015. — № 40. — С. 90–95.
- Постановление Правительства РФ от 17.02.2016 № 108 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 11 августа 2014 г. № 791» // Собрание законодательства РФ. — 2016. — № 8. — Ст. 1129.
- Минпромторг предложил запретить госзакупки еще 70 видов иностранных машин // Ведомости. URL: https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2016/03/15/633561-minpromtorg-predlozhil-zapretit-goszakupki-esche-vidov-inostrannih-mashin (дата обращения: 22.03.2016).
- Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. // http://www.pravo.gov.ru.
- Петербургский международный экономический форум // Президент России. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/21080 (дата обращения: 22.03.2016).
- США и ЕС испугались российского импортозамещения // Взгляд.ру. URL: http://www.vz.ru/economy/2015/4/17/740632.print.html (дата обращения: 22.03.2016);
- Горькая пилюля импортозамещения // Русская планета. URL: http://rusplt.ru/society/gorkaya-pilyulya-importozamescheniya-22218.html (дата обращения: 22.03.2016).
- Генеральное соглашение по тарифам и торговле ВТО 1994 года // СПС Право.ru.
- Генеральное соглашение по торговле услугами // СПС Гарант.
- Официальный сайт Всемирной торговой организации. URL: https://www.wto.org (дата обращения: 24.03.2016).
- Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. Федерального закона № 66-ФЗ от 09.03.2016) // Российская газета. — 2013. — 12 апреля.
- Шувалов С. С. Государственные закупки как механизм стимулирования модернизации российской экономики. Научный доклад. — М.: Институт экономики РАН, 2015. — 50 c.
