Оценка воздействия на окружающую среду как механизм борьбы с ее загрязнением: международно-правовой аспект



На сегодняшний день существует множество веществ и видов деятельности, наносящих вред окружающей среде, и это порождает необходимость их правового регулирования, так как бесконтрольное и безграничное загрязнение окружающей среды сделает Землю непригодной для жизни. Спектр опасных веществ очень велик: начиная от газообразных веществ (парниковые газы: углекислый газ, метан, сера, закись азота; летучие органические соединения; стойкие органические загрязнители; тяжелые металлы и пр.) и заканчивая химикатами, нефтепродуктами, продуктами ядерной промышленности и мусором различного происхождения. Все перечисленные вещества объединяет то, что они преимущественно являются результатом антропогенной деятельности, поэтому так важно обеспечить необходимое и достаточное регулирование в сфере защиты окружающей среды от загрязнения.

Для сохранения и поддержания экологической обстановки на планете важную роль играют выработанные путем многолетней практики взаимодействия на международной арене механизмы борьбы с загрязнением, имеющие преимущественно превентивную направленность: обмен информацией, уведомление, консультации сторон, стандартизация, предварительное обоснованное согласие, оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС). Благодаря расширению сфер взаимного влияния права окружающей среды на национальном и международном уровнях, многообразие, сложность и признание подобных механизмов в последние годы значительно возросло.

Так, с середины прошлого столетия приняты десятки международных актов, запрещающих или ограничивающих эмиссию определенных веществ, осуществление различных видов деятельности, среди которых Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой 1963 г., Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г., Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. и протоколы к ней, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г., Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г., Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г., Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1997 г., Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях 2001 г.

На сегодняшний день при всем многообразии существующих механизмов наиболее полной и всесторонней процедурой, способствующей свести экологический вред к минимуму, является Оценка воздействия на окружающую среду. По свидетельству А. Оста (A. Aust), «начало Оценке воздействия на окружающую среду было положено в 1969 году, когда она существовала в качестве требования федерального законодательства США, а впоследствии ОВОС нашла отражение в законодательстве многих государств. Ее целью является выяснение на ранней стадии, может ли предполагаемая деятельность оказать отрицательное воздействие на окружающую среду и если да, то необходимо ли разрешать такую деятельность» [1, p. 332–333]. В основе Оценки воздействия на окружающую среду лежит простая идея о том, что решения, затрагивающие окружающую среду, должны приниматься в свете всестороннего понимания их последствий [2, p. 4].

ОВОС является национальной процедурой. Так, согласно п. vi ст. 1 Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, принятой 25 февраля 1991 года под эгидой Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций, «оценка воздействия на окружающую среду» означает национальную процедуру оценки возможного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду» [3]. Схожее положение содержится в принципе 17 Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию 1992 г.: «оценка экологических последствий в качестве национального инструмента осуществляется в отношении предполагаемых видов деятельности, которые могут оказать значительное негативное влияние на окружающую среду и которые подлежат утверждению решением компетентного национального органа» [4]. Необходимость оценки возможных экологических последствий планируемой деятельности также указана в пп. h п. 1 ст. 3 Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер от 17 марта 1992 года, в п. 1 ст. 14 Конвенции о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 года, в ст. 206 Конвенция ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 года. Положения п. f ст. 4 Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, предусматривающие принятие надлежащих мер стороной в целях «предоставления заинтересованным государствам информации относительно предлагаемой трансграничной перевозки опасных и других отходов, … ясно указывающей на последствия предлагаемой перевозки для здоровья человека и окружающей среды» [5], также можно в определенной степени рассматривать как предпосылку проведения Оценки воздействия на окружающую среду, так как выявление таких последствий обычно требует проведения процедур, схожих с ОВОС [6, p. 545]. В Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата Оценка воздействия на окружающую среду рекомендована в качестве возможной меры, имеющей целью «свести к минимуму отрицательные последствия для экономики, здоровья общества и качества окружающей среды проектов или мер, осуществляемых … с целью смягчения воздействия изменения климата или приспособления к нему» (пп. f п. 1 ст. 4) [7].

Обязательство проводить Оценку воздействия на окружающую среду носит транснациональный характер, который соответствует концепции устойчивого развития как краеугольному камню экологической политики [2, p. 131]. В рамках процессов ОВОС реализуются основные принципы устойчивого развития, а именно достижение экологической безопасности окружающей среды, сотрудничество государств в целях недопущения или уменьшения последствий экологических катастроф, гибкое управление процессами принятия решений и др. Поэтому можно считать проведение оценки воздействия на окружающую среду в контексте влияния проекта на социальную и экономическую сферы направленным на достижение экологической устойчивости и защищенности [6, p. 117]. Устойчивое развитие, таким образом, основано на идее, что защите окружающей среды должно уделяться должное внимание, при этом на право государств выбрать и осуществлять свою собственную политику развития накладывается своего рода ограничение, основанное на балансе между социальными и экономическими интересами с одной стороны и защитой окружающей среды — с другой [6, p. 8, 10].

В международном праве нет общего обязательства проводить ОВОС [1, p. 333], однако Международный Суд ООН в деле о целлюлозных заводах на реке Уругвай подтвердил, что в соответствии с широко распространенной практикой государств, осуществление Оценки воздействия на окружающую среду является требованием по общему международному праву в случае, если промышленная деятельность может иметь трансграничные последствия. Кроме того, Суд указал, что проведение ОВОС является необходимым для выполнения требования должной предусмотрительности (пар. 204) [8]. Обычно-правовая природа обязательства проводить Оценку воздействия на окружающую среду была также подтверждена Международным трибуналом по морскому праву в консультативном заключении «Обязанности и ответственность государств, финансирующих деятельность физических и юридических лиц в Районе» от 1 февраля 2011 года (пар. 145) [9].

Процедура оценки воздействия на окружающую среду является одним из важнейших регулирующих инструментов в области защиты окружающей среды [6, p. 576, 582, 591], на сегодняшний день получившим весьма широкое распространение. Она предполагает не только оценку потенциального воздействия проекта на окружающую среду, но и, как следствие, определение альтернатив и мер по смягчению такого воздействия на основе заключения по итогам ОВОС. Таким образом, использование данной процедуры является важным инструментом предвосхищения и решения экологических проблем.

Международное право не содержит требований к объему и содержанию Оценки воздействия на окружающую среду, однако это не означает, что государства вправе проявлять абсолютную свободу усмотрения в этом вопросе, нивелируя тем самым саму суть ОВОС. Обычные нормы не могут обеспечить столь узкоспециальное регулирование, что не исключает необходимость выполнения более общего требования должной предусмотрительности. Оно подразумевает, что правительство должно предпринять все необходимые и возможные меры для защиты глобальной окружающей среды и предотвращения трансграничного ущерба [10; 11, p. 163; 12, p. 112; 13, p. 882], то есть ОВОС должна проводиться «с использованием лучших возможных и доступных средств в целях выполнения международного обязательства» [11, p. 163] государством.

Часто процедура ОВОС сопровождается, interalia, принятием Плана управления состоянием окружающей среды, включающего в себя методы и процедуры, путем использования которых компания планирует достигать экономических и социальных целей и задач, и Программы экологического мониторинга, направленной на оценку экологических и социальных аспектов реализации проекта, чтобы продемонстрировать защищенность окружающей и социальной среды на всех стадиях проекта. Как правило, Оценка воздействия на окружающую среду предусматривает описание самого проекта, его воздействия на окружающую среду в ходе подготовки, реализации и последующей эксплуатации, а также действий, направленных на минимизацию, смягчение и восстановление после такого воздействия [6, p. 591–592]. При этом особое внимание должно уделяться выявлению возможных трансграничных последствий во всех средах (водные, воздушные, земельные и подземные ресурсы других государств), а также последствий для глобальной экосистемы.

Оценка воздействия на окружающую среду подвергается критике ввиду отсутствия четких требований к ее объему и содержанию. Так, процесс оценки не ограничен какими-либо строгими рамками, в результате чего он может длиться очень долгое время и быть весьма затратным с финансовой точки зрения. Это осложняется еще и угрозой обращения в суд ввиду упущения из поля зрения какого-либо аспекта потенциального экологического вреда [2, p. 29–30]. Безусловно, идеальным решением будет провести оценку во всех сферах, в которых наиболее вероятно возникновение значительного вреда окружающей среде, однако, во-первых, это требует больших финансовых вложений, во-вторых, критерий значительности вреда является весьма субъективным (разные эксперты могут давать разные заключения), и, наконец, в-третьих, может вообще отсутствовать заинтересованность сторон в проведении оценки.

Несмотря на критику, все больше международных договоров включают в себя обязательства проводить Оценку воздействия на окружающую среду, а также конкретные требования к ней [14, p. 131]. Положительные стороны данной тенденции очевидны: ОВОС является процедурой, предшествующей реализации проекта, а превентивные меры всегда более действенны и эффективны, поскольку гораздо проще предотвратить нанесение экологического ущерба, чем потом ликвидировать его последствия, ведь при этом не всегда возможно полностью восстановить окружающую среду, более того, последствия загрязнения окружающей среды могут быть необратимыми (например, в результате реализации проекта по конструкции искусственного острова может быть уничтожено место обитания эндемичного вида рыб, соответственно, данный вид навсегда исчезнет с лица Земли, а биоразнообразию планеты будет нанесен урон). Определение альтернативных путей реализации проекта, а также мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду создает основу для выработки оптимального и экологически приемлемого плана действий. Расширение сферы применения ОВОС отражает всеобщую обеспокоенность проблемами загрязнения окружающей среды и сохранения нашей планеты для будущих поколений.

Ежегодно появляется несколько сотен новых потенциально вредоносных веществ [14, p. 128], в связи с чем возникает проблема правового регулирования их эмиссии. Могут пройти годы до того момента, когда будет установлено их негативное воздействие на окружающую среду. Представляется, что свести к минимуму такие ситуации возможно путем расширения сферы и частоты применения Оценки воздействия на окружающую среду, включения положений о проведении ОВОС во все соглашения, касающиеся использования природных ресурсов, при этом максимально детализируя саму процедуру и требования к итогам оценки.

Литература:

1. Aust A. Handbook of International Law. Cambridge University Press, 2005. — 496 p.
2. Craik N. The International Law of Environmental Impact Assessment: Process, Substance and Integration. 2nd ed. Cambridge University Press, 2008. — 332 p.
3. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте от 25.02.1991 г. (Эспо) // Международное публичное право. Сборник документов. — Т. 2. — М.: БЕК, 1996. — С. 199–207.
4. Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию от 14.06.1992 г. (Рио-де-Жанейро) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2.- М.: БЕК, 1996. С. 135–138.
5. Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 22.03.1989 г. (Базель) // Бюллетень международных договоров. — 1996. — № 7. — С. 3–33.
6. Schrijver N., Weiss F. International Law and Sustainable Development: Principles and Practice. — Leiden, The Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 2004. — 711 p.
7. Рамочная Конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата от 09.051992 г. (Нью-Йорк) // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 46. — Ст. 5204.
8. Pulp Mills on the River Uruguay (Arg. v. Uru.), 2010 I. C. J. (Apr. 20) // URL: http://www.worldcourts.com/icj/eng/decisions/2010.04.20_pulp_mills.htm (дата обращения: 16.03.2016).
9. Advisory Opinion of Feb. 1, 2011«Responsibilities and obligations of States sponsoring persons and entities with respect to activities in the Area», SDC of ITLOS, 50I. L. M. 455, P1 (2011).
10. The 2001 ILC Draft articles on Prevention of Transboundary Harm from Hazardous Activities, Report of the International Law Commission on the work of its Fifty-third session, U. N. GAOR, 56th Sess., Supp. No.10, ch. V.E.1, U. N. Doc. A/56/10 (2001).
11. Hanqin X. Transboundary Damage in International Law. Cambridge University Press, 2003. — 368 p.
12. Birnie P. W., Boyle A. E. International law and the Environment. Oxford University Press, 2002. — 798 p.
13. Sands Ph. Principles of International Environmental Law. 2nd ed. Cambridge University Press, 2003. — 1116 p.
14. Kiss A., Shelton D. International Environmental Law. 3rd ed. Transnational publishers, Inc., 2004. — 446 p.