В данной статье рассматриваются вопросы, касающиеся осуществления валютного регулирования и валютного контроля, анализируются основные положения валютного законодательства с целью внесения предложений о восполнении пробелов в правовом регулировании. Авторами обосновывается необходимость внесения в базовый акт законодательства Российской Федерации,которым является Федеральный закон от 10 декабря2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», понятие валютного регулирования и понятие валютного контроля, которые необходимы для понимания субъектами права задач и целей осуществления валютной политики и компетенции государственных органов, деятельность которых направлена на ее реализацию.Для полноты исследования изучены различные научные взгляды, авторы которых не поддерживают позицию включения дефиниций в нормативно правовые акты с целью устранения их утяжеления. Также выявлены проблемы неправильного понимания гражданами компетенции органов и агентов валютного контроля, что приводит к оспариванию в судебном порядке даже правомерных действий должностных лиц, что излишне нагружает судебную систему. В связи с изложенным, авторы считают необходимым закрепление понятий валютного регулирования и валютного контроля в соответствующем федеральном законе.
Ключевые слова: валютное законодательство, валютное регулирование, валютный контроль, органы валютного контроля.
Основными нормативными актами, регулирующими валютные отношения являются такие как: КонституцияРоссийской Федерации [1], в которой закреплены положения о том, что в ведении Российской Федерации находятся: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (ст. 71 КонституцииРоссийской Федерации), что денежной единицей в Российской Федерации является рубль (ст. 75 КонституцииРоссийской Федерации), чторассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам валютного регулирования (ст. 106 КонституцииРоссийской Федерации); Гражданский кодексРоссийской Федерации [2], в котором определено, что рубль является законным платежным средством (ст. 140 Гражданского кодексаРоссийской Федерации); Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [3] (далее — КоАП РФ), в котором закреплено положение, предусматривающее ответственность за нарушение валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования (ст. 15.25 КоАП РФ),и дается понятие органов валютного контроля (ст. 23.60. КоАП РФ); Федеральный закон Российской Федерации от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» [4], вступивший в силу 18 июня 2004 г. (далее — Закон о валютном регулировании), который является базовым актом валютного законодательства.
Несмотря на комплексное урегулирование валютных отношений, ни в одном из перечисленных выше актов не дано понятия валютного регулирования и валютного контроля.
Для выявления вышеуказанных пробеловрегулирования валютных отношений предлагается болееподробно исследовать Закон о валютном регулировании.
В преамбуле Закона о валютном регулировании предусмотрены его цели, которыми являются осуществление реализации единой государственной валютной политики, а также достижение устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка России, как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества, регулирование валютных правоотношений в целом.
В связи с тем, что основным законом, регулирующим валютные правоотношения, является Закон о валютном регулировании, считаем целесообразным уделить особое внимание проблеме отсутствия в вышеуказанном акте основных понятий, таких как понятие валютного регулирования и понятие валютного контроля.
Необходимо при рассмотрении вопросов регулирования валютных отношений отметить, что отдельные авторы считают возможным отсутствие в законодательстве каких-либо терминов и дефиниций, называя их оценочными понятиями.
Так, Богданович С. П. считает, что оценочные понятия играют важную роль в правовом регулировании гражданских правоотношений, реализации норм права в жизни людей, они придают гражданско-правовой форме эластичность, стабильность правового регулирования гражданских отношений; вместе с тем оперирование оценочными понятиями представляет определенную сложность для правоприменительной практики, что является оправданным, так как заменить оценочные понятия формально-определенными в большинстве случаев невозможно, а в ряде случаев это нецелесообразно [5].
На наш взгляд, к оценочным понятиям невозможно отнести понятие валютного регулирования и понятие валютного контроля, так как отсутствие четких определений предмета правоотношений валютного регулирования и валютного контроля влечет пробелы в законодательстве и в результате порождает разногласия в правоприменительной практике, что требует заполнения вышеуказанных пробелов в законе соответствующими понятиями.
Закон о валютном регулировании в ст. 1 содержит понятие «валюта» и не дает возможности смыслового толкования валютного регулирования, а мнения ученных, как это уже отмечалось, в области толкования указанного определения, не однозначны.
Так, по мнению Алексеева Д. Г.,Антропцевой И. О., Бергер Е. В.и других «валютное регулирование», представляет собой одно из направлений государственного регулирования экономики, определяемого как процесс воздействия государственной власти на общественные отношения, которые включают в себя предпринимательскую сферу, с целью их упорядочения и стабилизации. Государство осуществляет валютное регулирование посредством выработки и установления правил и порядка осуществления валютных операций [6].
По мнению И. В. Хаменушко, в основу определения валютного регулирования ложится цель осуществления валютной деятельности, которая может быть определена как защита национальной валюты от конкуренции со стороны иностранных (международных, коллективных) валют. Цель валютного регулирования, ею определяется, как защита национальной валюты, которая достигается государством посредством решения конкретных задач. Их можно свести к шести основным задачам: поддержание стабильного курса валюты по отношению к основным свободно используемым валютам (доллару и евро); накопление и поддержание золотовалютных или международных резервов правительства и эмиссионного банка; защита национальной валюты от вытеснения из обращения внутри страны; контроль (ограничение) ввоза и вывоза капитала; контроль, но не ограничение международных платежей и переводов по текущим операциям; поддержание оптимальной структуры платежного баланса [7].
Помимо споров о понятии валютного регулирования, возникают в научном мире разногласия о том к какому виду правоотношений следует отнести валютное регулирование.
Некоторые правоведы относят валютное регулирование к предмету валютного права, которое рассматривается ими как комплексная отрасль национальной правовой системы [8]. Другие исследователи оценивают валютные правоотношения с финансово-правовых позиций как элемент финансово-правового регулирования [9].
Следует согласиться с выше отраженной позицией Алексеева Д. Г.,Антропцевой И. О., Бергер Е. В.и др., которые указали на основную смысловую нагрузку исследуемой дефиниции.
Валютное регулирование осуществляется государственными органами, деятельность которых рассматривается в виде законодательно урегулированных полномочий путем влияния на общественные отношения.
В понятие валютного регулирования, которое предложили Алексеев Д. Г.,Антропцева И. О., Бергер Е. В.и др., включены цели валютного регулирования, которыми являются, по мнению авторов, упорядочение и стабилизация валютных отношений.
Считаем также правильным мнение авторов Тютиной Ю. В. и Лисицына А. Ю. о том, что правоотношения, объектом которых является валюта (валютные ценности, внутренние ценные бумаги), являются предметом регулирования различных отраслей права (в иной классификации — различных отраслей законодательства) и публично-правовую природу таких отношений относят к предмету регулирования финансового права [10].
При формулировании определения валютного регулирования следует так же исходить из того, что частью 1 статьи 5 Закона о валютном регулировании, определяются органы валютного регулирования, которыми в Российской Федерации являются Центральный банк Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
На основании вышеизложенного предлагаем определение валютного регулирования, под которым необходимо понимать деятельность, осуществляемую Центральным Банком Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, направленную на установление правил и порядка совершения валютных операций с целью защиты национальной валюты.
Нельзя не учитывать, что валютное регулирование включает в себя механизм реализации валютного контроля. По нашему мнению, также необходимо дать определение валютного контроля, так как в настоящее время отсутствует его легальное закрепление. В связи с этим, можно обратить внимание на определение, предлагаемое в словаре экономических терминов под редакцией Б. А. Райзберга и учесть тот факт, что это определение наиболее приемлемо для использование в экономической сфере: «валютный контроль — ограничение обращения иностранной валюты в целях устранения дефицита платежного баланса и предотвращения потоков «горячих денег», дестабилизирующих курс национальной валюты» [11].
С точки зрения права сущность валютного контроля, а, следовательно, и понятие валютного контроля определить без указания на перечень субъектов, его осуществляющих, а так же рассмотрение их компетенции не является возможным. Следует учесть и положение ст. 22 Закона о валютном регулировании которой, установлено, чтовалютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, органами и агентами валютного контроля. Органами валютного контроля являютсяЦентральный банк Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации, (Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (далее — Росфиннадзор) [12]), и, что к агентам валютного контроля относятся уполномоченные банки и не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, таможенные органы и налоговые органы.
Таким образом, следует вывод, что Законом о валютном регулированииустановлена трехуровневая система субъектов, осуществляющих валютный контроль. Для полноты понимания структуры валютного контроля в Российской Федерации, представляется необходимым определить соотношение пределов полномочий между Правительством Российской Федерации, органамии агентамивалютного контроля.
Правительство Российской Федерации, являясь органом исполнительной власти общей компетенции в соответствии сост. 110Конституции Российской Федерации, не является ни органом, ни агентом валютного контроля. Поэтому Правительство Российской Федерации осуществляет валютный контроль иным образом. Его функции в области валютного контроля определеныч. 6 ст. 22Закона о валютном регулировании. Ею предусмотрено, во-первых, что Правительство Российской Федерации обеспечивает координацию деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, а также их взаимодействие с Центральным банком Российской Федерации, во-вторых, что Правительство Российской Федерации обеспечивает взаимодействие не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с Центральным банком Российской Федерации.
Следует так же учесть, что Центральный Банк Российской Федерации, как орган валютного контроля, осуществляет валютный контроль за совершением валютных операций кредитными организациями и валютными биржами (ч. 4 ст. 22Закона о валютном регулировании). Росфиннадзор, как орган валютного контроля (п. 1, 5 Постановления Правительства Российской Федерации «О федеральной службе финансово-бюджетного надзора»),а также агенты валютного контроляосуществляют валютный контроль за совершением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами (ч. 5 ст. 22Закона о валютном регулировании) [13].
Несмотря на выделение в Законе о валютном регулированииорганов, осуществляющих валютный контроль, в практике встречаются проблемы недопонимания субъектами предпринимательской деятельности и гражданами функций, которые вправе осуществлять органы и агенты валютного контроля.
Так,Постановлением федерального Арбитражного суда Московского округа, на основаниичасти 6 статьи 15.25КоАП Российской Федерации отклонен довод организации о превышении таможенным органом своих полномочий при проведении таможенного контроля по грузовой таможенной декларации, и применены положениячастей 1и3 статьи 22Закона о валютном регулировании, о том, что таможенные органы являются агентами валютного контроля, которые вправе проводить проверку соблюдения резидентами валютного законодательства Российской Федерации и, следовательно, составить протокол об административном правонарушении [14].
Вышеприведенный пример позволяет сделать вывод, что агенты валютного контроля наравне с органами валютного контроля осуществляют контрольные полномочия в виде проверки соблюдения резидентами валютного законодательства Российской Федерации.
В связи с рассмотренными в части полномочий Центрального банка Российской Федерации и Росфиннадзора приведенным примером, считаем необходимым обратить особое внимание на мнение Лисицына А. Ю. [15], который рассматривает валютный контроль как сбор информации о валютных операциях (требование представления документов валютного контроля); систематизацию информации о валютных операциях (учет и отчетность по валютным операциям, а также требование об идентификации валютных операций); предупреждение нарушений порядка осуществления валютных операций, базирующихся на следующих инструментах:
− обязанность агентов валютного контроля осуществлять валютный контроль;
− полномочие отказывать в проведении валютной операции при определенных обстоятельствах (непредставление уполномоченному банку документов, необходимых для осуществления функций агента валютного контроля);
− обязанность резидентов сообщать об открытии счета за рубежом;
− паспортизация сделок.
Выявлению и пресечению нарушений порядка осуществления валютных операций, основанных на следующих инструментах:
− фиксация информации о выявленных нарушениях (протоколы);
− сообщение о выявленном нарушении компетентному органу валютного контроля; все указанные инструменты (меры) валютного контроля не применяются по отдельности. Их использование становится эффективным только при наличии системы.
На наш взгляд, именно этот перечень действий систематизирует и упорядочивает информацию, которая закреплена в нормах статей о валютном контроле. Осуществлением и реализацией вышеуказанных полномочий занимаются органы и агенты валютного контроля.
На основании анализа Закона о валютном регулировании, рассмотренных научных мнений, с учетом материалов судебной практики можно, на наш взгляд, сформулировать следующее понятие валютного контроля, который представляет собой систему мероприятий, осуществляемых Правительством Российской Федерации, органами и агентами валютного контроля, направленных на сбор и систематизацию информации о валютных операциях, предупреждение нарушений порядка осуществления валютных операций, выявление и пресечение выявленных правонарушений.
Включение в текст Закона о валютном регулировании понятий валютного регулирования и валютного контроля, в предложенной авторами редакции, позволяет исключить их толкование в различном содержании, ссылаясь на разные научные взгляды.
Закон о валютном регулировании распространяется на всех участников валютных отношений, в число которых входят и физические лица, которые вправе самостоятельно защищать свои права и интересы. Поэтому, не следует соглашаться с мнениями авторов, которые считают возможным отсутствие отдельных понятий в федеральных законах.
Литература:
- КонституцияРоссийской Федерации(принята всенародным голосованием 12.12.1993) / /РГ. 1993. 25 декабря.
- Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон РФ от 30 ноября 1994. // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон РФ от 30 декабря 2001. // СЗ РФ. 2002. № 1(ч. 1). Ст. 1.
- О валютном регулировании и валютном контроле: Федеральный закон РФ от 10 декабря 2003. // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.
- Богданович С. П. Оценочные понятия в гражданском праве: постановка проблемы // Власть закона. 2010. № 2. С. 183–187.
- Алексеева Д. Г., Антропцева И. О., Бергер Е. В. и др.Комментарий к Федеральному закону от 10.12.2003 № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» /СПС «Консультан Плюс».
- Хаменушко И. В. Валютное регулирование в Российской Федерации: правила, контроль, ответственность: Учеб.-практ. пособие. М., 2013. С. 352.
- Алексеева Д. Г., Пыхтин С. В.и др. Валютное право: Учеб. пособие. М., 2007. С. 174.
- Смирникова Ю. Л.Валютные правоотношения как элемент механизмафинансово-правового регулирования / Международное публичное и частное право. М., 2006. С. 235.
- Тютина Ю. В. К вопросу о месте валютного права в системе российского права и законодательства // Финансовое право. 2008. № 7.С. 116–117.
- Лисицын А. Ю. Валютная политика. Валютный союз. Евро / Под ред. А. Н. Козырина. М., 2008. С 203.
- Современный экономический словарь / Под ред. Райзберга Б. А., Лозовского Л. Ш., Стародубцевой Е. Б. М., 2009. С. 57.
- О федеральной службе финансово-бюджетного надзора: Постановление Правительства РФ от 4.02.2014 № 77 // СЗ РФ.2014. № 6. Ст. 591.
- Практика рассмотрения коммерческих споров: Анализ и комментарии постановлений Пленума и обзоров Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации / О. В. Бойков, Л. Г. Ефимова, В. А. Корнеев и др. /Под ред. Л. А. Новоселовой, М. А. Рожковой. М., 2008. С. 230.
- Постановление ФАС Московского округа от 12.03. 2010. Дело № А40–502/10–152–4 // СПС «Консультант Плюс».
- Лисицын А. Ю. Валютное регулирование и валютный контроль в механизме государственного регулирования внешнеторговой деятельности: Науч. статья. // Центр публично-правовых исследований. 2007. С. 113–115.
