О некоторых особенностях российского федерализма с позиции неоинституционального подхода



В основу Российской Федерации положено несколько фундаментальных принципов, определенных Конституцией РФ. В статье 1 Конституции Россия провозглашается демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. В соответствии с частью 1 статьи 5 основой российского федерализма является:

‒ его государственная целостность,

‒ единство системы государственной власти,

‒ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ,

‒ равноправие и самоопределение народов в России.

Именно эти принципы в своем неразрывном единстве определяют сущностную характеристику России. Вопрос о том, насколько конституционные принципы построения государства соответствуют действительности, на протяжении всего времени действия современной Конституции занимает умы видных представителей научного сообщества. И если ученые-юристы делают акцент на развитии конституционно-правовых норм в федеральном и региональном законодательстве, то политологи рассматривают различные формы реализации указанных правовых норм.

Вопрос о российском федерализме и его особенностях не утрачивает своей актуальности в научной сфере. Отчасти это объясняется диалектическим характером двух одновременно существующих в федерациях тенденций. С одной стороны, необходимость обеспечения государственной целостности государства «предопределяет вектор направленности федерального центра на усиление унитарных тенденций в федеративном государстве» [6, с. 64]. В то же время при наличии относительной экономической самостоятельности субъектов федерации, большого круга осуществляемых ими полномочий у региональных элит возникает «стремление к увеличению объема своих прав и полномочий в рамках федерации» [6, с. 64], которое может привести к проявлениям сепаратизма. Единством и борьбой указанных тенденций объясняется развитие и совершенствование любой федерации.

Очередной причиной увеличения интереса к вопросам федерализма стало принятие в Российскую Федерацию Республики Крым 21 марта 2014 года [1]. Указанные политические процессы представили исследователям практику реализации конституционного принципа федерализма при образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя и позволили на ее основе определить характерные черты современного российского федерализма.

Федерализм — это принцип государственного устройства, позволяющий обеспечить единство и плюрализм государственной и общественной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях [7, c. 8]. Как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне; как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве [5, c. 23].

Каждый исследователь федерализма стремится определить собственный перечень особенностей российского федерализма, однако анализ научной литературы позволяет говорить о следующих сущностных его признаках, которые не вызывают сомнений [3, c. 62]:

‒ смешанный этнотерриториальный характер построения федерации, чреватый этноконфликтами;

‒ юридическая и фактическая асимметрия субъектов федерации, экономическая (в том числе бюджетная), социальная и политическая дифференциация регионов;

‒ дотационность большинства субъектов федерации и зависимость их от субвенций федеральной власти;

‒ тенденции к централизации, сужение круга полномочий субъектов федерации.

Перечисленные выше особенности характеризуют современную стадию развития российского федерализма и по-разному оцениваются научным сообществом. С одной стороны, авторы констатируют трансформацию института федерализма, который для обеспечения интересов государства приспосабливается к новым условиям. Говорят о формировании особой «российской» модели федерализма: «Российский федерализм — еще молодой, незрелый и, по мировым меркам, весьма специфический» [9, c. 17].

С другой стороны, по мнению ряда ученых, российский федерализм — это федерализм не устоявшийся, имеющий «по ряду признаков более декларативный, чем реальный характер» [9, c. 61]. Говорят о «фиктивном» (А. Салмин) [8, c. 72], «номинальном» (В. Ковалев) [8, c. 72] и даже «фантомном» (Н. М. Дробынин) [6, c. 65] федерализме. Авторы, придерживающиеся этой точки зрения, подчеркивают, что в современной России «зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся» [6, c. 65].

Представляется, что отчасти решить имеющуюся проблему понимания российского федерализма позволит применение неоинституционального подхода.

Известный теоретик институционализма Д. Найт рассматривает институт как «устанавливаемые людьми ограничения, которые структурируют политическое, экономическое и социальное взаимодействие... неформальные (запреты, табу, обычаи, традиции кодексы чести и т. д.) … и формальные правила (конституции, законы, права собственности и т. д.), а также систему санкций за их несоблюдение» [2, c. 6].

Таким образом, рассмотрение федерализма как института с имеющимися формальными (закрепленными в законе) и неформальными (сложившимися в реальности) практиками позволяет максимально полно описать и проанализировать его сущность. При этом выделенные ранее особенности федерализма будут относиться как к формальным, так и к неформальным практикам.

Особенностью института федерализма является не только разрыв формальных и неформальных практик, но и наличие противоречий между формальными практиками. Так, несмотря на предусмотренное Конституцией равенство субъектов федерации исследователи отмечают неравномерность распределения субвенций из бюджета, что приводит к их фактическому неравенству. Так как размер дотационных перечислений в региональные бюджеты определяется федеральным законом о бюджете, то указанные практики не могут быть отнесены к неформальным.

В то же время увеличение разрыва между формальными и неформальными практиками в рамках одного института создают предпосылки для появления институциональной ловушки — неэффективной устойчивой нормы, которая имеет самоподдерживающийся характер [4]. Переход федерализма в статус институциональной ловушки будет носить негативные последствия, так как оставаясь функционально необходимым, скопированный институт при такой деформализации правил обречен на слабость, ибо не в состоянии толком справиться ни с нормативной, ни с социализирующей функцией [2, c. 17], а перспективы выхода из институциональной ловушки (эволюционный и революционный) для такого основополагающего конституционно-правового института, как федерализм, дают в целом негативный прогноз состояния российской государственности в целом, так как предполагают ослабление собственно федерализма и усиления тенденций сепаратизма, а значит, создают опасность для государственной целостности страны.

Таким образом, понятие российского федерализма достаточно полно описывается с позиций неоинституционального подхода, а анализ существующих формальных и неформальных практик является перспективным в целях прогнозирования развития принципа федерализма в России.

Литература:

1. Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов (подписан в г. Москве 18 марта 2014 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 14. Ст. 1570.
2. Айвазова С. Г., Панов П. В., Патрушев С. В., Хлопин А. Д. Институционализм и политическая трансформация России. // Российская ассоциация политической науки. URL: http://www.rapn.ru/partner/files/2institutsionalizm_i_politicheskaya_transformatsiya_rossii.doc (дата обращения: 18.04.2016).
3. Баранов Н. А. Федерализм с российской спецификой // Современный федерализм: российские проблемы в сравнительной перспективе. Труды Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Санкт-Петербург, 21–22 ноября 2008 г. / Под ред. Ю. Н. Солонина, Л. В. Сморгунова. — СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2008. — С.60–63.
4. Бренделева Е. А. QWERTY-эффекты, институциональные ловушки с точки зрения теории трансакционных издержек // Федеральный образовательный портал — Экономика, социология, менеджмент. URL: http://ecsocman.hse.ru/text/16213316/ (дата обращения: 18.04.2016).
5. Глигич-Золотарева М. В. О судьбах федерализма в России // Конституционное и муниципальное право. — 2006. — № 2. — С. 22–27.
6. Добрынин Н. М. Российский федерализм: состояние, причины фантомности и неизбежность перехода к новому качеству // Вестник Тюменского государственного университета. — 2003. — № 3. — С. 64–71.
7. Кремянская Е. А. Теория и практика федерализма: сравнительно-правовое исследование. — М.: Московский государственный институт международных отношений, 2015. — 145 с.
8. Пчелинцева И. В. Российский федерализм: основные направления совершенствования в контексте его теоретико-правовой модели // Юридическая наука: история и современность. — 2013 — № 12. — С. 72–80.
9. Смагина Л. А. Федерализм и политическое пространство регионов. Публичное и частное право. — М.: МПСИ, 2014, № I (XXI). — С. 17–22.
10. Современный федерализм: российские проблемы в сравнительной перспективе: Труды Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Санкт-Петербург, 21–22 ноября 2008 г. / Под ред. Ю. Н. Солонина, Л. В. Сморгунова. — СПб.: СПбГУ, 2008. — 378 с.