Конституционно-правовой статус органов прокуратуры Российской Федерации

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации, конституционно-правовой статус, органы прокуратуры.

Вопрос о месте органов прокуратуры в государственном механизме на протяжении всей современной истории и практики государственно-правового строительства имеет ярко дискуссионный характер. Данное обстоятельство обусловлено недостаточно ясным определением конституционно-правового статуса прокуратуры. Единственная статья, посвященная ей и находящаяся в разделе «Судебная власть и прокуратура» ст. 129, закрепляет только принципы единства и централизации системы прокуратуры, порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ и иных прокуроров. Однако в ней не определено положение прокуратуры в системе органов государственной власти, ее функции и полномочия. Стоит заметить, что конституция даже не называет прокуратуру органом или системой органов, а лишь указывает, что она составляет систему.

Российская прокуратура не имеет зарубежного аналога. Ключевой ее особенность является функциональное назначение. В России прокуратура создавалась с целью общего надзора за законностью, тогда как в европейских государствах — с целью осуществления уголовного преследования. Данное отличие присуще российской прокуратуре на протяжении длительного исторического периода. Начиная с 1722 г. и по настоящее время система прокуратуры претерпевает изменения. Однако ни один этап реформ не смог изменить основную суть и предназначение органов прокуратуры — она как была, так и остается «оком государевым» [1]. Даже в советский период развития, когда Декретом о суде № 1 от 24 ноября 1917 г., который гласил: «Упразднить доныне существующие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжной и частной адвокатуры» [4], прокуратура была упразднена, довольно быстро вернулись к этому «буржуазному» органу [2]. Новейший этап реформирования органов прокуратуры связан с принятием 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ.

Высказанные в начале 90-х годов идеи об упразднении прокуратуры в целом или большинства ее функций обусловили неопределенность конституционного статуса прокуратуры. А. И. Казанник отмечает, что конституционная норма о прокуратуре появилась по субъективному усмотрению бывшего Президента РФ Б. Н. Ельцина, вследствие вынужденного компромисса в напряженной борьбе с политическими силами, не заинтересованными в наведении порядка в стране, соблюдении законности при приватизации собственности, созданной трудом многих поколений наших соотечественников [3, с. 12]. Лишь прикрываясь беспринципными фразами о том, что в «новой» демократической России прокуратура будет служить во имя сохранению тоталитарного коммунистического режима, открытой диктатуры, эти силы призывали ликвидировать прокуратуру и передать ее функции судам. Об этом писали Ю. И. Скуратов и В. И. Шинд, отмечая, что отсутствие детального конституционно-правового регулирования статуса прокуратуры «является примером влияния на Конституцию той политической борьбы, которая велась вокруг судьбы российской прокуратуры». Авторы проекта новой Конституции 1993 года немало потрудились над тем, чтобы принизить роль прокуратуры, предлагая оставить за ней лишь функции поддержания обвинения в суде и надзора за следствием и дознанием, что фактически означало ликвидацию прокуратуры как основного органа надзора за законностью. Этого не произошло, но положение прокуратуры так и осталось неопределенным. На сегодняшний день существуют различные точки зрения дискуссии о государственно-правовом месте прокуратуры. Разброс мнений крайне существенный — от отнесения ее к одной из ветвей власти до отрицания государственного характера вовсе. На наш взгляд, прокуратура является самостоятельным государственно-правовым институтом и не может быть отнесена ни к одной из традиционных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной). Органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью в деятельности исполнительной власти, представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления [4]. Относительно судебной власти Конституция РФ устанавливает, что она реализуется в форме правосудия, осуществляемого только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 1 ст. 11, ч. 1 и 2 ст. 118 Конституции РФ). Поэтому ни прокуратура, ни иные государственные органы, кроме судов, не могут осуществлять судебную власть.

Кроме того, стоит указать еще один аспект, касающийся определения места прокуратуры в государственном механизме: следует отграничивать понятие «орган государственной власти» от понятия «государственный орган». Такого аспекта, в частности, придерживаются С. А. Авакьян, О. Е. Кутафин. Так, в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ перечислены все федеральные органы государственной власти — Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Иных федеральных органов государственной власти Конституцией не предусмотрено. Также в Конституции есть упоминание и других органов, которые тоже осуществляют функции и задачи государства (Администрация Президента РФ, Совет Безопасности РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Центральный банк РФ, Конституционное Собрание). В этом ряду есть и прокуратура. В законодательстве эти органы нередко именуются иными государственными органами. Прокуратура представляет собой особый орган государства, осуществляющий от имени Российской Федерации реализацию в обществе таких основополагающих принципов, как законность, соблюдение правопорядка и защита прав граждан.

На основании вышесказанного, конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации — это закрепленное в конституционном законодательстве ее правовое положение, которое включает в себя систему правоотношений с другими государственными органами и иными субъектами, а также ее социальное назначение, компетенцию, принципы организации и деятельности. В настоящее время конституционное регулирование статуса прокуратуры сводится в основном к вопросам организации ее системы и не затрагивает ключевых моментов, связанных с определением предназначения прокуратуры, ее компетенции и места в системе государственных органов [5, с. 23–26]. Однако конституционно-правовой статус российской прокуратуры должен определять ее социальное предназначение и, к тому же, обеспечивать его реализацию. В современной России есть орган, который специализируется исключительно на осуществлении надзора, и таким органом является прокуратура.

Неоднозначность мнения по поводу правового статуса прокуратуры Российской Федерации приводит к высказываниям о сокращении основательного количества ее функций или упразднении прокуратуры вовсе.

Таким образом, по нашему мнению, прокуратура Российской Федерации есть не что иное, как строго иерархическая, системная организация по осуществлению властных полномочий. На основе этого, можно с уверенностью сделать вывод, что поддаются сомнению заключения судов о том, что акты прокурорского реагирования не содержат элемента принуждения (обязательности исполнения требований прокурора) при осуществлении общего надзора. Прокуратура на протяжении многих лет эффективно действовала в качестве властного органа, в большей степени, именно методами принуждения. В свою очередь, в научной литературе приводится достаточно широкий спектр аргументов, объясняющих необходимость сохранения современного института прокуратуры в том виде, в каком он сформировался. Поэтому считаем целесообразным определить в Федеральном законе о прокуратуре ее статус как государственного органа, а также разделяем научную позицию тех авторов [6, 7, 8, 9], которые считают необходимым дополнить Конституцию Российской Федерации самостоятельной главой «Прокуратура Российской Федерации», где определить систему, порядок формирования, компетенцию и конституционно-правовую ответственность органов прокуратуры.

Кроме того, мы солидарны с точкой зрения Евдокимова К. Н., Таскаева Н. Н. и других ученых [8, 10], что назрела необходимость внести соответствующие изменения в ст. 104, 125 Конституции РФ, наделив Генерального прокурора России правом законодательной инициативы и правом обращения с запросом в Конституционный Суд РФ, детализировав вышеуказанные полномочия в федеральном законе о прокуратуре.

1. Плевако Л. В. Органы прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации: Историко-теоретический аспект // Дис. канд. юрид. наук. — СПб. — 2002. — С. 212.
2. СУ РСФСР. — 1917. — № 4. — Ст. 50.
3. Казанник А. И. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: мифы и реальность // Государственная власть и местное самоуправление. — 2007. — № 5. — С. 12.
4. О прокуратуре: федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202–1 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1995. — № 47. — Ст. 4472.
5. Бывальцева С. Г. Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. — 2011. — № 5. — С. 23–26.
6. Евдокимов К. Н. К вопросу о совершенствовании конституционно-правовых гарантий информационных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // ГлаголЪ правосудия. 2015. № 2(10). С. 62–64.
7. Евдокимов К. Н., Нагуслаев А. Т. Актуальные проблемы противодействия информационным правонарушениям в Российской Федерации: конституционно-правовой аспект // Проблемы организации органов государственной власти и местного самоуправления: история, теория, практика и перспективы: Материалы международной научно-практической конференции. Ответственный редактор Н. В. Кешикова. 2015. С. 69–75.
8. Евдокимов К. Н., Таскаев Н. Н. К вопросу о совершенствовании Конституции РФ в контексте развития современного российского общества и деятельности органов прокуратуры // 20 лет Конституции России: актуальные проблемы развития правового государства: сборник научных трудов. Иркутск: БГУЭП, 2014. С.85–89.
9. Деревскова В. М., Евдокимов К. Н., Ефимова Ю. С., Кузьмин И. А., Куликов М. Ю., Любушкина В. П., Онохова В. В., Романов Д. И. Муниципальное право России: учебное пособие / под редакцией А. В. Юрковского. — Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2014. 327 с.
10. Юрковский А. В., Евдокимов К. Н., Деревскова В. М., Кузьмин И. А., Любушкина В. П. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности: учебное пособие / под редакцией А. В. Юрковского. — Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2014. 239 с.