В настоящей статье исследуется влияние экономического кризиса на рынок проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) и его участников. Проанализированы последствия мирового финансового кризиса 2008–2009 года, а также текущего экономического кризиса в России для взаимодействия бизнеса и власти в рамках реализации совместных инвестиционных проектов в сфере инфраструктуры. В рамках анализа выявлены институциональные факторы, определяющие тенденции развития рынка ГЧП в условиях кризиса. Разработаны рекомендации по стимулированию партнерства государства и бизнеса и преодоления кризисных тенденций.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, экономический кризис, инвестиции в инфраструктуру.
Затянувшийся экономический кризис, политическая нестабильность вследствие конфликта на Украине, западные санкции, последовавший за ними валютный кризис и растущая неопределённость по отношению оказывают существенное негативное влияние на инвестиционную активность в стране. Высокая базовая ставка, повлекшая за собой резкое удорожание банковских кредитов, в значительной мере корректирует прогнозы о прибыльности проектов, опуская величину их внутренней нормы рентабельности ниже 10 процентов. Как частные, так и государственные банки замораживают инвестиционные программы; ограничен доступ и к иностранному капиталу. Это существенно сужает возможности для финансирования новых инвестиционных проектов и снижает их привлекательность для всех участников рынка. Падает доверие банковского сектора к частным инициативам и, в целом, интерес к участию в новых проектах с высокой нормой риска. В подобных условиях можно делать предположения о негативном влиянии вышеназванных тенденций на государственно-частное партнерство, в рамках которого предполагается совместное вложение денежных средств в реализацию общественных проектов (инфраструктуры, транспорта, ЖКХ и т. д.). Тем не менее, системный анализ влияния кризиса на акторов, участвующих в реализации проектов ГЧП, а также изучение опыта реализации ГЧП в условиях кризиса в западных странах позволяют говорить, о том, что влияние экономического спада и сопутствующих негативных явлений в национальной экономике не всегда является однонаправленным.
Проекты, реализуемые с помощью инструмента государственно-частного партнерства — это проекты, предусматривающие совместное участие государства (или федеральных субъектов, а также муниципалитетов) и бизнеса. В рамках данных проектов происходит распределение рисков — экономических, политических, конъюнктурных — между его участниками. В целом, институт ГЧП сегодня предполагает, во-первых, взятие государством на себя части рисков проекта, которыми бизнес не в состоянии управлять: политических рисков, рисков недостаточного спроса, рисков изменения законодательства. Одновременно риски, связанные с операционным управлением и управлением прибылью, возлагаются на бизнес. Во-вторых, условиями контракта ГЧП определяется форма владения/эксплуатации собственности частным владельцем и распределение затрат. Таким образом, одним из основных мотиваторов участия в подобных проектах бизнеса является получение в собственность/пользование объекта, обеспечивающего стабильную денежный поток благодаря гарантиям спроса со стороны государства, а также формирование долгосрочных условий для таких проектов. Третьей стороной в подобных сделках выступает банк, предоставляющий на льготных условиях финансирование такого проекта. Как мы уже говорили, в текущих экономических условиях для российского бизнеса существенно сузились возможности для финансирования проектов ГЧП: российские ценные бумаги недостаточно ликвидны, внутренние кредиты слишком дороги, доступ к зарубежным кредитам отсутствует, фонды благосостояния и инвестиций переориентируют свою деятельность на проекты с более коротким сроком окупаемости.
В подобной ситуации оказались рынки проектов ГЧП многих западных стран во время мирового финансового кризиса 2008 года. Исследование последствий кризиса для ГЧП, проведенное Всемирным банком демонстрирует снижение как интереса к самим проектам, так и снижение объема новых проектов в развивающихся странах во время кризиса. Так, с июля 2008 г. по март 2009 г. были запущены 147 проектов ГЧП, что на 30 % меньше аналогичного периода в 2007–2008 гг. Суммарный объем инвестиций по новым проектам составил 55 млрд. долларов по сравнению с примерно 65 млрд. долл. Отдельно в Европе средняя стоимость проектов ГЧП снизилась по сравнению с 2007–2009 годами в среднем на 50 % до уровня 91 млн евро; кроме того, за тот же период количество проектов стоимостью более 500 млн евро снизилось на 60 % [1]. Что касается действующих проектов, то лишь один проект был приостановлен, четыре проекта были отменены (т. к. не находились на стадии реализации). Важно отметить, что падение рынка ГЧП не являлось настолько же сильным по сравнению с падением финансового рынка в целом.
Аналогичный эффект оказал кризис 2008–2009 годов на рынок ГЧП в России. Пиковые значения по количеству и объему проектов были достигнуты в 2006–2007 годах, а во время кризиса показатели снизились до инвестиций уровня начала 2000-х годов [7]. Другие эксперты отмечают также еще ряд последствий. Процесс привлечения новых фондов существенно замедлился: в 3 кв. 2008 г. падение составило 93 % по сравнению со 2 кв. 2008 г. В период с 2004 по 2008 г. ежегодный рост привлечения средств увеличивался более, чем в 3 раза. Фонды, обладающие финансовыми ресурсами, испытывают временные ограничения для осуществления инвестиций, поэтому сроки для создания соответствующих инвестиционных предпосылок и рамок ограничены. Стоимость долгового финансирования достигает стоимости акционерного капитала, поскольку рынки синдицированных кредитов и секьюритизации по-прежнему закрыты, и банки заморозили открытые кредитные линии [3].
В то же время государство не свернуло свою активность на рынке ГЧП в период кризиса. Напротив, ни один проект не был остановлен, ряд новых крупных проектов были запущены в уже начале 2009 года. Каковы же могут быть причины удерживающегося интереса государства по отношению к ГЧП и его относительной устойчивостью по сравнению с другими формами взаимодействия бизнеса и власти? Ведь предполагается, что в условиях кризиса государство сосредотачивается на решении узкого ряда задач, в том числе поддержании уровня занятости и социальной поддержке населения. Однако это значит лишь, что государство может снижать инвестиции в инновационные (т. е. неприоритетные во время кризиса) проекты, в то время как инвестиции в объекты социальной инфраструктуры в рамках строительства которых также используется инструмент ГЧП, обеспечивают ему не только стабильную поддержку избирателей, но и могут обеспечить наиболее быстрый выход из кризиса. Европейский опыт в этом случае является показательным: аналитики отмечают увеличение государственного участия в проектах жилой инфраструктуры, строительстве больниц, детских садов и школ, что подтверждает данный тезис [2].
Текущий экономический кризис обладает своей спецификой в отношении своего воздействия на рынок проектов ГЧП. В 2015 году более чем в два раза выросло количество проектов ГЧП в России, прошедших стадию коммерческого закрытия [5]. Динамика заметна и в запуске новых проектов: более 1500 конкурсов на заключение концессионных соглашений было объявлено на портале torgi.gov.ru [6]. Этот феномен можно объяснить рядом ключевых изменений, которые коснулись института ГЧП в России и обеспечили его устойчивое развитие. Так, были приняты ряд поправок в закон о концессиях, такие как возможность частных концессионных инициатив, расширение использования платы концендента на другие виды объектов, помимо автомобильных дорог. Также с 1 января 2016 год вступил в силу долгожданный в отрасли закон о государственно-частном партнерстве, зафиксировавший нормативную базу для реализации проектов. Данная ситуация демонстрирует растущий интерес как со стороны бизнеса, так и со стороны государства к совместной реализации инфраструктурных проектов. Почему же обе стороны — и власть, и бизнес поддерживают высокий интерес к реализации проектов ГЧП?
В условиях общего кризисного состояния национальной промышленности в виду роста цен на импортные комплектующие правительство стремится резко сократить траты и избежать обременительных проектов. Однако, реализацию инфраструктурных (а значит, требующих высоких капиталовложений) проектов нет возможности откладывать, т. к. это не только вызывает социальное напряжение, но и препятствует выходу из кризиса. Так, например, строительство автодорог является одним из мощнейших стимулов по развитию регионов и межрегиональных экономических отношений в нашей стране, способствует развитию логистической инфраструктуры в стране, а значит и повышению её инвестиционной привлекательности. Более того, вложение бюджетных средств в инфраструктуру в ситуации экономического кризиса куда более надежно, нежели, к примеру, их инвестирование в ПИФы, акции или хранение на банковских счетах. В этой связи, ГЧП может считаться наиболее эффективным инструментом для реализации таких проектов. Частные инвестиции как внебюджетный источник финансирования проектов — решение для власти в условиях необходимости сокращения затратных статей бюджета.
Таким образом, ГЧП рассматривается властью в качестве важной антикризисной меры, которая за счет производственного назначения затрат из бюджета на эти цели и межотраслевых связей дает более высокий экономический эффект по сравнению с увеличением бюджетных расходов, направленных на прямое стимулирование потребительского спроса (увеличение пособий, пенсий, заработной платы государственных служащих и пр.). Существует и более прозаичное объяснение причин «незакрытия» проектов. Проекты, начатые до финансового кризиса, испытывают трудности, порой серьезные, но не прекращаются. Объяснением является факт невозвратных инвестиций — уже вложив средства в крупные инфраструктурные проекты, трудно не только запустить, но и остановить без серьезных последствий как для государства, так и его частных партнеров [4].
Что касается мотивов по участию бизнеса и банков даже в новых проектах ГЧП в условиях экономической нестабильности, а не только в доведении до сдачи в эксплуатацию старых, то причины стабильного интереса с частной стороны также достаточно просты. Во-первых, несмотря на ограниченное финансирование на ГЧП компаниям — участникам банки, возможно, по-прежнему, находят деньги (рынок долгового капитала сузился, надежных заёмщиков мало. Проекты ГЧП в свою очередь — это проекты с гарантией самого государства и с гарантированной рентабельностью. Даже в условиях экономической нестабильности банки не прекращают участия в инвестиционных проектах, т. к. они составляют важную часть их доходов. Скорее всего, банки будут проводить оптимизацию пула своих проектов, проводя более тщательный отбор и предъявляя более жесткие критерии по отношению к частникам. Что касается проектов, которые всё-таки продолжают реализовываться, то они характеризуются следующими качествами:
− Стратегически значимые проекты (Трасса Москва-Санкт Петербург), в т. ч. находящиеся на стадии разработки, т. к. на этом этапе еще можно пересмотреть условия, скорректировав их в соответствии с новыми реалиями;
− Проекты находящиеся на последнем этапе реализации/Проекты подходящие к срокам сдаче в эксплуатацию (простаивание объекта может быть более затратным);
− Проекты, пользователем услуг которых, является государство, т. е имеется гарантированный спрос.
В свою очередь, наиболее неустойчивыми к экономическим турбулентностями проекты это:
− Инновационные проекты (вытесняются стратегическими проектами возведения инфраструктуры);
− Проекты, основная часть финансирования которых приходится не на начальные, а на конечные этапы реализации. По таким проектам будут переноситься сроки сдачи;
− Проекты на этапе согласования, компромисса по изменениям в которых стороны не достигли.
Таким образом, проекты ГЧП в условиях кризиса по-прежнему реализуются, а динамика развития института обеспечивается развитием регулирования и практикоориентированными изменениям в действующее законодательство. И кризис является проверкой института на прочность. Инструмент ГЧП остается наиболее привлекательным для совместного финансирования, т. к. он является наиболее гибким. В условиях кризиса главной задачей государства в сфере ГЧП-проектов является выполнение своих обязательств (в том числе денежных) по уже одобренным инвестиционным проектам и тщательная проработка и исследование возможных коррективов в условия таким образом, чтобы проекты были привлекательными для всех участвующих сторон.
Экономический спад в России оказывает разнонаправленное влияние на институт ГЧП. С одной стороны, возможности для финансирования как со стороны государства, так и со стороны бизнеса ограничены. Все пересматривают свои пулы проектов и оставляют только стратегически важные и наиболее эффективные. С другой стороны по сравнению с другими инструментами ГЧП наиболее пластичная форма взаимодействия, риски не возлагаются на кого-то одного, а распределяются, что помогает акторам вместе пережить кризис. Существуют и другие аспекты, такие как невыгодность выхода из проекта (утопленные инвестиции), а также оздоравливающее влияние на экономику инфраструктурных проектов, что может помочь выходу из кризиса. Преодоление возможных кризисных тенденций и предотвращение замедления динамики развития института ГЧП возможно с помощью ряда инструментов. В первую очередь, необходимо продолжать работу над улучшением рамочных условий реализации проектов: на основании растущего опыта вносить необходимые практикоориентированные поправки в применимые нормативно-правовые акты. Во-вторых, государству необходимо предоставлять дополнительные гарантии частным участникам проекта, что еще больше повысит интерес бизнеса к участию в подобных инвестициях. К таким гарантиям можно отнести гарантии отраслевых фондов, ВЭБ. В-третьих, необходимо продолжать обучение и развитие кадрового состава организаций, вовлеченных в реализацию проектов ГЧП, что позволит увеличить эффективность и качество подготовки проектов до начала их реализации.
Несмотря на большое количество направлений для дальнейшего развития института ГЧП, базовые шаги в данном направлении Россией успешно сделаны: вступил в силу закон о ГЧП, были сделаны ряд ключевых поправок в закон о концессиях, государство по-прежнему активно выступает с инициативами по реализации концессионных соглашений. Во второй половине 2016 года поддержать развития рынка ГЧП может снижающаяся ключевая ставка, что облегчит условия заимствования для бизнеса, а также возможное снятие с России западных санкций, что в целом придаст стимул для развития банковской системе и увеличит активность банков на рынке.
Литература:
- Cuttaree V., Mandri-Perrot C. Impact of the crisis on PPP Projects, Public-Private Partnerships in Europe and Central Asia, 2011.
- Di Falco G., Gianella G. Impact of financial crisis on PPPs: a comparison between Italy and Switzerland, Track n.22: Public Private Partnership, 2009.
- Deloitte, Внешэкономбанк и проекты государственно-частного партнерства в России Новые задачи и возможности в условиях экономического спада, 2009
- Городецкий А., Зельнер А. Институты и механизмы государственного регулирования экономики, Институт экономики РАН, 2012.
- Информационный портал Единой информационной системы ГЧП www.pppi.ru
- Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов www.torgi.gov.ru
- Шабашевич М., Лузан С. Условия финансирования проектов ГЧП: кризисные реалии, Рынок ценных бумаг, 2009.
