Российский опыт сотрудничества частного капитала и государственных структур довольно слабо изучен. Возможно по той причине, что поступательного, закономерного развития института государственно-частного партнёрства в России не было. Мы можем наблюдать лишь единичные, частные случаи договоренности между государством и частными лицами в разные периоды истории России. При этом они имели место лишь в тех случаях, когда государство за счет такого сотрудничества пыталось решать определенные задачи, выполнение которых представлялось затруднительным для самого государства — защита границы государства, увеличение доходов государственной казны, развитие промышленности, транспортной инфраструктуры и другие.
Кроме того, для развития государственно-частного партнерства необходимо наличие того самого частного партнера, т. е. лица, имеющего право приобретать, отчуждать право собственности, самостоятельно осуществлять экономическую, предпринимательскую деятельность. Однако, долгое существование крепостного права приводило к малой производительности крестьянских хозяйств, низкой предпринимательской активности населения, которая влияла на социальный состав предпринимателей. Ими, по справедливому замечанию О. Л. Вербиной, в основном были купцы и иностранцы [1, с. 38].
Довольно распространенной является точка зрения, согласно которой начало государственно-частного сотрудничества в России относится на 19 века, когда активнейшим образом шло строительство железных дорог.
Белицкая А. В. полагает, что опыт сотрудничества государства и частных лиц приходится на систему кормлений XII века: князья посылали в города и волости бояр в качестве наместников и волостелей, а население обязывалось содержать их в течение всего периода службы [2]. Вплоть до 1555 г. система кормлений играла значительную роль в становлении местного самоуправления, а также позволяла перекладывать часть функций публичной власти на плечи наемников. Конечно, в чистом виде это сотрудничеством не было. Полагаем, что система кормлений являлась формой найма на муниципальную службу, если говорить современным языком. Особые пошлины, натуральное довольствие, получаемое с населения — это своеобразная плата за выполнение публичных функций.
Более удачный пример использования «концессии», одной из наиболее распространенных форм государственно-частного партнерства, приходится на 1558 г. Первыми концессионерами стали купцы Строгановы и казачий атаман Ермак. В начале апреля 1558 г. царь Иван Грозный пожаловал Строгановым земли от устья реки Лысьвы до устья реки Чусовой [3, с. 75]. Причина, которая заставила царя пойти на такой шаг, достаточно проста. На западе Россия вела тяжелую Ливонскую войну, на юге в любой момент угроза могла прийти со стороны Крымского ханства. Поэтому на защиту восточных рубежей, их обустройство (функция, принадлежащая государству) просто не было возможностей и Иван Грозный пришел к решению использовать так называемую «частную инициативу». И действительно Строгановы много сделали для заселения края и просвещения его жителей.
Кроме отдельных форм сотрудничества государства и российских частных лиц, можно увидеть и примеры по привлечению иностранных частных партнеров к сотрудничеству с государством. Так, в 1555 году была выдана первая концессия английской компании на добычу железной руды. После чего, вплоть до XVII в. продолжала развиваться практика выдачи концессий иностранным компаниям. Но в 1719 г. по Указу о горных привилегиях добыча металлов и минералов стала привилегией государства. Собственник земли получал преимущественное право на организацию заводов или на получение 1/32 части прибыли от разработки недр [4, с. 168].
Во времена царствования Петра I развитие предпринимательства и промышленности способствовало взаимодействию частного и государственного капитала. Снова мы можем увидеть, что государство шло на сотрудничество только тогда, когда был особый интерес и потребность в этом сотрудничестве со стороны государства. В целях развития производства, необходимого для армии, по Указу от 4 марта 1702 г. отечественному предпринимателю Никите Демидову был передан железный завод. Продукты производства завода сдавались в казну, а государство в свою очередь предоставляло топливо и рабочую силу (разумеется крепостных крестьян).
Петровское законодательство устанавливало принцип, согласно которому недра принадлежали государству, а эксплуатация их была возможна лишь путем предоставления концессии. Берг-привилегия 1719 г. ввела для желающих общий порядок заявки о розыске руды и минералов в Берг-коллегию, которая, в свою очередь, должна быть обеспечить быстрое решение вопроса о предоставлении такого разрешения. В связи с тем, что недра находились в собственности государства, искать руду можно было как на собственных, так и на чужих территориях.
В первой четверти XVIII в. была проведена специальная торгово-промышленная реформа, на первом этапе которой, с 1700 по 1717 г., поощрялся купеческий капитал в промышленной сфере путем передачи купцам-предпринимателям на льготных условиях ряда построенных казной заводов [5, с. 217].
Однако, полноценный опыт государственно-частного партнерства в России по убеждению многих исследователей приходится на 60-е гг. XIX в. После отмены крепостного права до конца XIX в. были два периода громадного подъема в железнодорожном строительстве: с 1865 г. по 1875 г., когда среднегодовой прирост сети железных дорог составил 1,5 тыс. км, а с 1893 по 1897 г. — 2,5 тыс. км. 1860–1870 гг. были бумом в создании частных железных дорог. Из-за отсутствия достаточных средств в казне после Крымской войны правительство поощряло грюндерство — частное учредительство в железнодорожном строительстве.
Первая концессия в области железнодорожного дела 1836 г., результатом которой было введение в эксплуатацию в 1838 г. железной дороги Петербург — Царское Село — Павловск, содержала достаточно привлекательные условия для концессионеров. Так, компания имела следующие прерогативы: концессия была бессрочной (построенная железная дорога находилась в собственности компании бессрочно); компания по своему усмотрению устанавливала размер платы за перевозки; находившиеся на пути железной дороги земли, как казенные, так и во владении казенных крестьян, уступались компании бесплатно. В дальнейшем условия концессии были пересмотрены.
Безусловно, задача строительства железных дорог, как одного из главных факторов развития промышленности и других отраслей хозяйства для России в части решалась заключением концессионных соглашений. С 1868 по 1895 г. грузооборот по железным дорогам увеличился почти в 15 раз. Однако, различие во взглядах частного инвестора и государственных органов породило определённые проблемы в практике реализации подобных соглашений. Один из крупнейших реформаторов дореволюционной России С. Ю. Витте много писал о государственном хозяйстве, отмечая следующее: если частное хозяйство получает доход путем хозяйственной деятельности и использования капитала, то основной статьей государственного хозяйства является налогообложение [5, с. 237]. Целью построения железных дорог для государства являлось увеличение промышленных мощностей страны, развитие производительных сил. Для предпринимателей, как известно, основная цель деятельности заключается в получении прибыли. Концессионеры выплачивали акционерам дивиденды из «прибыли» еще не построенных железных дорог, т. е. за счет привлечения новых денежных средств. Другими словами, доходы, получаемые ими от эмиссии акций, зачастую не расходовались производительно, рассматривались как собственный капитал предприятия и направлялись на потребление [6, с. 38].
Имеются и другие положительные примеры заключения договоров между государством и частными лицами: продажа леса в районе рек Печоры и Туломы, обязывающая покупателей построить в устьях этих рек лесопильные заводы; постройка нефтеперегонной установки на Кавказе крепостными Дубининым в середине XIX в., которая в дальнейшем стала сдавать в откупное содержание.
Разумеется, развитие института государственно-частного партнерства происходило бы более интенсивно в дореволюционный период истории, если бы был принят специальный правовой акт, регулирующий правоотношения по сотрудничеству частных лиц и государства. Однако, принимались правовые акты, регулирующие определенную сферу экономики страны (добыча полезных ископаемых, строительство железных дорог, заводов и проч.).
Кроме того, политика государства во многом определялась субъективным фактором, отсутствием правопреемственности. Так, Петр I в поисках новых источников доходов многократно перестраивал государственный механизм по сбору и контролю за финансовыми поступлениями, опираясь на зарубежные аналоги [7, с. 4]. В 1717 году были учреждены три финансовые коллегии для заведования государственными доходами, расходами и выполнения контрольных функций — Камер-коллегия Штатс-контр коллегия и Ревизион-коллегия. Но новые структуры не создали единого финансового управления, а значит и не могли способствовать проведению единой финансовой политики государства.
Екатерина II, вскоре после восшествия на трон приступила к реорганизации центрального аппарата управления, многие коллегии были упразднены, взамен созданы органы управления, формируемые на принципах единоначалия. Раздробленность управления отдельными отраслями не могла отвечать последовательной политике развития форм сотрудничества государства и частных лиц. Так, созданная при Петре I Берг-коллегия, в 1779 году была ликвидирована. Вместо нее горной отраслью заведовали одновременно особые экспедиции, учрежденные при экспедиции о государственных доходах, при ассигнационном банке, экспедиции в губерниях, а также особые директора-управители [8, с. 42].
В целом, в России в дореволюционный период накоплен достаточный опыт в сфере привлечения частных инвестиций в государственный сектор для решения важнейших задач по развитию экономического потенциала государства. Российские правители стремились использовать в таком сотрудничестве не только финансовые ресурсы частных лиц, но и накопленные ими знания и умения. Вместе с тем необходимо отметить, что такие соглашения носили публично-правовой характер, т. к., во-первых, в основе взаимоотношений между государством и частными лицами всегда находился нормативный правовый акт (в большинстве случаев индивидуальный правовой акт), во-вторых, данные правоотношения имели разрешительный характер. Именно разрешительный принцип являлся основой создания фабричных и заводских предприятий [9, с. 19], основой сотрудничества государства и частных лиц. Ведь для того чтобы строить дороги, добывать руду и другие полезные ископаемые, создавать и эксплуатировать фабрики, заводы необходимо было получить разрешение, согласие государства на такую деятельность.
Литература:
1 Вербина, О. Л. Некоторые особенности развития промышленного предпринимательства в России во второй половине XIX — XX вв. (на примере Курской губернии) / О. Л. Вербина // История государства и права. — 2013. — № 18. — С. 37–40.
2 Белицкая А. В. Государственно-частное партнерство: историко-правовой аспект // История государства и права. — 2010. — № 21. — Режим доступа: http://www.consultant.ru.
3 Борщевский Г. А. Государственно-частное партнёрство: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / Г. А. Борщевский. — М.: Издательство Юрайт, 2015. — 344 с. — Серия: Бакалавр и магистр. Академический курс. — ISBN 978–5-9916–4863–9.
4 История отечественного государства и права: учебник / отв. ред. И. А. Исаев. — Москва: Проспект, 2012. — 432 с. — ISBN 978–5-392–04821–2
5 Толмачева, Р. П. Экономическая история: учебник. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2009. — 456 с. — ISBN 978–5-91131–895–6.
6 Раднаев, Б. В. История правового регулирования концессионных соглашений / Б. В. Раднаев // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия право. — 2015. — № 1. — С. 31–44.
7 Петров, Ю. И. Проблемы реформирования местных органов финансового управления в России во второй половине XVIII столетия / Ю. И. Петров // История государства и права. — 2015. — № 2. — С. 3–7.
8 Калякин, О. А. Реформы центрального государственного управления Павла I. Статья 1. Хронология преобразований / О. А. Калякин // История государства и права. — 2012. — № 17. — С. 41–43.
9 Субанова Н. В. Публичная разрешительная деятельность в России: историко-правовой аспект / Н. В. Субанова // История государства и права. — 2012. — № 5. — С. 18–21.
