В данной статье проанализирован международно-правовой статус лиц, не имеющих гражданства (апатридов). Автор рассмотрел определяющие признаки лиц без гражданства, причины утраты ими гражданства, а также виды апатридов. Автор установил, что признание граждан другого государства апатридами вызывает вопросы относительно их дальнейших взаимоотношений с государством гражданства, в том числе и обязанностей апатрида перед государством, которое не имеет перед ним обязательств. Автор исследовал положения Конвенции о статусе апатридов 1954 г. и соотнес их с нормами национального законодательства, регулирующего правовой статус лиц без гражданства. Автор сделал вывод о необходимости создания законодательных механизмов реализации норм Конвенции в Украине, в т. ч. совершенствовании нормативного регулирования обеспечения права таких лиц на обращение в суд, получение начального образования.
Ключевые слова: международно-правовой статус, апатриды, государство, гражданство, Конвенция о статусе апатридов 1954 г., Украина.
Актуальность темы. В современном мире человек, его права и свободы признаются одними из главных ценностей и объектом охраны как международного, так и национального права. В данный момент действует целый ряд международно-правовых соглашений, которые не только закрепили минимальные стандарты прав и свобод человека, но и образовали действенные международные механизмы их защиты. Однако, несмотря на указанное, в правовом регулировании защиты прав и свобод человека остаются недостатки, что иногда нивелируют тот позитивный результат, которого достигло человечество в последние десятилетия. Существующие международно-правовые гарантии прав и свобод не всегда имеют механизмы реализации этих прав и свобод. Осуществление прав и свобод современного человека во многом зависит от наличия у него гражданства. Человек является в определенном смысле заложником государства, поскольку, не предоставляя или лишая человека гражданства, оно делает невозможным реализацию не только полного объема его прав и свобод, но и наиболее важных из них, таких как право на труд, на социальную защиту, на образование и т. д.. Невозможность осуществления определенных прав и свобод, а также отсутствие дипломатической защиты — это основные проблемы правового статуса лиц без гражданства или апатридов.
Степень научной разработки. Проблематика правового статуса лиц без гражданства затрагивалась в роботах О. Абрамовой, С. Алексеева, JI. Анисимова, Е. Атутова, Е. Балацкого, О. Кузьменко, H. Баринова, Е. Виноградова и др. Некоторые ученыеприбегали к рассмотрению отдельныхаспектов правового статуса лиц без гражданствав контекстеисследованияболее широкой темыгражданства илив связи с рассмотрениемправовогостатуса беженцев.В частности, таким образомобратились к проблемебезгражданстваС.Бабурин, А.Гончаренко, Л.Лазарев, М.Сиранти другие. Следует отметить, что в настоящее время ощущается недостаток специализированных исследований данной проблематики. Актуальность исследования правового статуса апатридов обусловлена также недавним (11.01.2013) присоединением Украины к Конвенции о статусе апатридов от 28.09.1954 и принятием нового Закон Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» от 22.09.2011 (действующая редакция от 06.12.2012).
Целью данной статьи является исследование международно-правого статуса апатридов.
Лицами без гражданства (апатридами) считаются лица, которые не обладают гражданством ни одного государства. Нормативное определение этого термина содержит ст. 1 Конвенции о статусе апатридов 1954 г., согласно которой апатридом является лицо, которое не рассматривается как гражданин любого государства в силу его законов. [1]
Почтианалогичноеопределениесодержится во многихнациональных законах, определяющих правовойстатусапатридов, в частности, в Законе Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства» от 22.09.2011 р. [2]
Апатриды не имеют постоянной правовой связи ни с одним государством, а потому не пользуются правом дипломатической защиты. Однако в 2006 году ООН принят Проект статей о дипломатической защите, в ч. 1 ст. 8 которого указывается, что государство может осуществлять дипломатическую защиту в отношениилица без гражданства, которое на дату причинения вреда и надату официальногопредъявления требованиязаконно проживает в этомгосударстве. [3]
Лица становятся апатридами, как правило, по следующим причинам:
1) при лишении гражданства;
2) при бракосочетании женщины с иностранцем, когда в соответствии с действующим законодательством его государства о гражданстве он автоматически теряет гражданство, а законодательство государства мужчины не предоставляет женщине гражданства мужа;
3) при потере гражданства;
4) если лицо добровольно утратило гражданство своей страны, а другого не получило;
5) при выходе из гражданства с целью получения другого;
6) при рождении от родителей, которые являются апатридами;
7) в определенных случаях вследствие территориальных изменений и в других случаях. [4]
Причем большинство случаев безгражданства возникает вследствие коллизии законодательства отдельных государств.
Различают два вида лиц без гражданства: абсолютные апатриды и относительные апатриды. Первыми являются лица, которые получили статус апатрида с рождения, другие — стали апатридами из-за потери гражданства.
Статус лица без гражданства в основном определяется законодательством того государства, на территории которого это лицо находится, однако с учетом требований, установленных нормами международного права. К последним следует отнести положения, содержащиеся в уже указанной Конвенции о статусе апатридов 1954 г. и Конвенции о сокращении случаев безгражданства 1961 г. [5].
Кроме того, правовой статус лиц без гражданства регулируется большинством универсальных договоров в области прав человека. В рамках этого Конвенция 1954 г. предусматривает, что лицу, которое родилось на территории любого государства, должно быть предоставлено гражданство, если без такого она стала бы апатридом. Конвенция запрещает принудительно лишать гражданства, если это приведет к тому, что лицо станет апатридом [1].
Правовой статус лица без гражданства довольно часто приравнивают к статусу иностранца. Однако он не является идентичным. В отличие от иностранца, который одновременно находится под юрисдикцией двух государств − государства гражданства и государства местопребывания, лицо без гражданства всегда находится исключительно под властью последнего. Именно поэтому Конвенция 1961 г. устанавливает, что апатридам нужно предоставлять такой же статус, которым пользуются иностранцы, если более высокие гарантии не предусмотрены указанной Конвенцией [5]. В свою очередь, Конвенция 1954 г. предусматривает, что личный статус апатрида определяется законами государства его домицилия или, если таковой отсутствует, — законами государства его жительства. [1] Апатриды обязаны подчиняться законодательству государства местопребывания. Однако в некоторых областях, таких как право на судебную защиту, свободы вероисповедания, начального образования, науки, их статус в государстве постоянного места жительства идентичен статусу гражданина. То же касается права оплаты труда и социального обеспечения, которое возникает в таком случае, а также права на компенсацию в случае несчастного случая на производстве. Кроме того, запрещено облагать апатридов дополнительными налогами и сборами.
Предполагается, что государство местонахождения апатрида обязано выдавать ему документы, удостоверяющие личность, если оно не имеет таковых. Также лицо без гражданства, законно находящееся на территории государств, не может быть выслано из него иначе, как по соображениям государственной безопасности или общественного порядка, и не иначе, как на основании решения суда.
Государства должны создать условия для ассимиляции и натурализации апатридов, к ним должен применяться упрощенный порядок приобретения гражданства [4].
В то же время необходимо отметить существенные недостатки международно-правового регулирования статуса апатридов. Как уже было указано, в соответствии с Конвенцией о правовом статусе апатридов, апатридом является лицо, которое не рассматривается как гражданин любого государства в силу его законов. Однако выражение«в силу его законов»подчеркивает тотфакт, что приведенноеопределениекасается именноапатридовde jure, то есть тех лиц, которые согласно законодательствуни одного государстване могут пользоватьсяправом гражданства.Однако ниуказанныемеждународные конвенции, нивнутригосударственное законодательствоподавляющего числастранне содержатправовогорегулирования статусаапатридовde facto. Более того, эта категория лицвообще находитсявне действияправовых актово безгражданствеи гарантий, предоставляемыхапатридам.
Прошло более 50 лет, но правового регулирования гражданства de facto сих пор нет.
Можновыделить следующие признаки фактического безгражданства:
– лицо, признаваемоеde factoапатридом, имеет гражданстводругого государства.Минимумоноимеет на него правов соответствии с закономо гражданствеэтого государства;
– такое лицопризнаетсяde factoапатридомв то время, когда ононаходитсявнегосударства-гражданства;
– такому лицу непредоставляется защитасо стороны государства-гражданства из-за:
а) нежелания лицапо уважительным причинамобратиться за такойзащитой;
б) невозможностилица обратитьсяза такой защитой.
Для признания лицаапатридомde factoперечисленные признакидолжны быть в наличиив совокупности [6].
Международные правозащитные организации и институты указывают на необходимость усовершенствования защиты прав этой группы населения. Соответствующая рекомендация содержится, например, в Заключительном акте Конференции ООН по вопросу о статусе апатридов 1954 г. Ее сущность заключается в просьбе ко всем государствам-участникам Конвенции о статусе апатридов 1954 г., в том случае, когда они признают существенными причины, по которым лицо отказывается от защиты со стороны государства, гражданином которого он является, отнестись с пониманием к возможности такого же обращения с этими лицами, какое Конвенция предусматривает по отношению к апатридам. Как справедливо отмечает О. Нигреева, в этой рекомендации речь идет об обращении с апатридами de facto. Разработчики Конвенции не решились внести это положение как обязательную норму в текст Конвенции, ведь это могло бы подвергнуть риску подписание Конвенции вообще, ибо такое положение, с одной стороны, возлагало бы на государства дополнительные обязательства, и, кроме того, посягало бы на право государств самостоятельно осуществлять защиту своих граждан [7].
Проблемы могут возникнуть также с толкованием содержания и объема понятия «дипломатической защиты», ведь качество и полнота той помощи, что государства предоставляют своим гражданам за рубежом, не является одинаковой и зависит от многих факторов, начиная с экономических возможностей государства-гражданства и заканчивая характером отношений государства-гражданства с государством пребывания лица. Следовательно, в этих условиях дипломатическая защита, предоставляемую гражданам менее развитых стран, может считаться отсутствием защиты для граждан, имеющих большие возможности. Автор считает, что это не является основанием для признания таких граждан фактическими апатридами. Более того сами сторонники теории гражданства de facto подчеркивают, что неспособность воспользоваться защитой может быть полной и частичной. По их мнению, полная неспособность воспользоваться защитой всегда приводит к безгражданству de facto. Однако ключевым для решения вопроса о наличии такого статуса лица должно быть наличие у него возможности вернуться в свою страну. Так, лица, которые не могут вернуться на родину, даже если они пользуются дипломатической защитой и помощью, являются всегда апатридами de facto. Лица же, что могут вернуться, но не получают защиту и помощь за рубежом, ими не являются [6].
Следует отметить, что признание граждан другого государства апатридами de facto вызывает вопросы относительно их дальнейших взаимоотношений с государством гражданства, например, вопрос о необходимости выполнения такими гражданами их общественных обязанностей перед государством и т. д.
Автор считает, что на данном этапе развития международных отношений и международного права, применение и тем более нормативное закрепление категории гражданства de facto имеет немного перспектив из-за ее юридического несовершенства и противоречивости действующим международно-правовым нормам. Однако это не лишает международное сообщество необходимости решить проблему незащищенности прав граждан некоторых стран, как в течение их пребывания за границей, так и в то время, когда они находятся на территории собственного государства. Автор соглашается с тем, что государства, стремящиеся улучшить положение данных лиц, должны руководствоваться в этом процессе общечеловеческими ценностями и оказывать помощь людям, которые оказались в сложных жизненных условиях, независимо от наличия или отсутствия у них гражданства какой-либо страны [7].
Следует также отметить некоторые проблемы имплементации уже действующих международно-правовых норм в национальное законодательство, регулирующее правовое положение лиц без гражданства.
Как уже было указано выше, 22.09.2011 принят Закон Украины «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства». Данным Законом предполагалось определить правовой статус иностранцев и лиц без гражданства, находящихся в Украине, в соответствии с Разделом II Конституции Украины «Права, свободы и обязанности человека и гражданина» [8], урегулировать вопросы их въезда в Украину и выезда из Украины, установить основания и порядок их задержания и принудительного выдворения с территории Украины, а также устранить коллизии между положениями действующего национального законодательства с одной стороны, и положениями международных договоров в области прав человека, участником которых является Украина, с другой.
Вновом Законе Украиныопределены такиеспециализированные видыответственности, как:добровольное возвращениеиностранных граждан и лицбез гражданствав страну происхожденияилитретью страну,принудительное возвращениеиностранных граждан и лицбез гражданствав страну происхожденияили третьюстрану;принудительное выдворение.
Так, добровольное возвращениена родинупредусматривает,что иностранцы и лицабезгражданства, получившиеуведомление об отказе в признании беженцемили лицо, котороенуждается в дополнительной защите, утратившиеили лишенныестатуса беженца илидополнительной защитыи не использовавшие правана обжалование таких решений, а такжелица, получившие сообщениеоб отклонении жалобы оботказе в оформлениидокументов для решения вопросао признаниибеженцемили лицом, которое нуждается в дополнительной защите, и не использовавшиеправа наего обжалование в суд, лица, которые получили решениесуда о подтверждении решенияоб отказе в оформлениидокументов для решения вопросао признаниибеженцемили лицом, которое нуждается в дополнительной защитев Украине, должны добровольновернуться в странупроисхождения илитретью страну.
Однако данный видадминистративного принуждениявызывает рядвопросов. Так, суть термина «добровольное» не соотносится с административным принуждением. К тому же, законодателем не разработан сам механизмвоздействияв случае невыполнения данногоспецифического действия.
О. Нигреева также справедливо отмечает нелогичностьвведенныхинститутов «принудительного возвращения» и «принудительного выдворения»: «сложилось мнение, что законодательискал выход, каким образомупростить процедурупринудительного выдворенияи предложилинститутпринудительного возвращения, который не требуетсудебного разбирательства, имеет менеесложную процедуру, и финансовыезатраты» [7].
Существенным минусом Закона также является отсутствие детальной проработки механизма реализации личныхнеимущественных и имущественныхправ лиц без гражданства (правана жизнь, на уважениечести и достоинства, уважение личной и семейной жизни, на трудовую деятельность, на мирные собрания, на образование, на жилье, на правовую помощь, правособственности и т. п.).
Таким образом, можно сделать вывод, что апатридом является лицо, которое не рассматривается как гражданин любого государства в силу его законов. Признание граждан другого государства апатридами вызывает вопросы относительно их дальнейших взаимоотношений с государством гражданства, в том числе и обязанностей апатрида перед государством, которое не имеет перед ним обязательств.
В данное время, нимеждународно-правовые нормы,нивнутригосударственное законодательствоподавляющего числастранне содержатправовогорегулирования статусаапатридовde facto. Более того, эта категория лицвообще находитсявне действияправовых актово безгражданствеи гарантий, предоставляемыхапатридам. На данном этапе развития международных отношений и международного права, применение и тем более нормативное закрепление категории гражданства de facto имеет мало перспектив из-за ее юридического несовершенства и противоречивости действующим международно-правовым нормам.
Для усовершенствования национального законодательства, регулирующего правовой статус лиц без гражданства необходимо детальное законодательное закрепление механизма реализации личныхнеимущественных и имущественныхправ апатридов (правана жизнь, на уважениечести и достоинства, уважение личной и семейной жизни, на трудовую деятельность, на мирные собрания, на образование, на жилье, на правовую помощь, правособственности и т. п.).
Литература:
- Конвенция о статусе апатридов от 28.09.1954 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://zakon4.rada.gov.ua (дата обращения: 10.05.2016).
- Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» від 22 вересня 2011 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2012. — № 19–20. — Ст. 179.
- Draft Articles on Diplomatic Protection with commentaries [Электронныйресурс]. — Режимдоступа: ttp://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/commentaries/9_8_2006.pdf. (датаобращения: 20.04.2016).
- Міжнародне публічне право. Підручник. / за ред. Репецького В. М. — К.: Знання, 2011. — 437 с.
- Конвенция о сокращении безгражданства от 30.08.1961 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.un.org/ru. (дата обращения: 05.05.2016)
- Концепция понятия «лицо без гражданства» в международном праве: краткие выводы совещания экспертов // Журнал международного права и международных отношений. — 2011. — № 2 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://evolutio.info/index. php?option=com_content&task= view&id=1833&I. (дата обращения: 10.05.2016)
- Нігреєва О. О. Концепція безгромадянства de facto у міжнародному праві[Электронный ресурс]. — Режим доступа:www.nbuv.gov.ua. (дата обращения: 30.04.2016)
- Конституция Украины от 28.06.1996 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://zakon4.rada.gov.ua. (дата обращения: 10.05.2016).
