В статье анализируются основные исторические этапы формирования и развития налоговых органов современной России. Автор выделяет три этапа становления налоговых органов как субъектов государственного финансового контроля, обращает внимание на необходимость укрепления правовых начал в их деятельности.
Ключевые слова: налоговые органы, финансовый контроль, налоговый контроль, налоговое право.
Финансовый контроль — это универсальный институт предупреждения и разрешения финансовых конфликтов [1]; важнейшее направление публичной и частной финансовой деятельности [2].
В осуществлении финансового контроля участвуют абсолютно все органы государственной власти. Представительные органы власти осуществляют финансовый контроль непосредственно, например, на этапе рассмотрения и утверждения государственного (муниципального) бюджета, а также опосредованно через деятельность формируемых ими контрольно-счетных органов. Органы судебной власти проверяют правильность и своевременность уплаты государственной пошлины. Кроме того, они осуществляют финансовый контроль в процессе использования бюджетных средств, поскольку в соответствии со статьей 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов производится из федерального бюджета.
Составной частью управленческой деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти, также является финансовый контроль, призванный обеспечить законность и правопорядок в сфере государственного управления.
Анализ нормативно утвержденной структуры органов исполнительной власти позволяет выделить систему государственных органов в виде федеральных служб, специально созданных для осуществления функций по контролю и надзору [3]. Для них контрольно-надзорная функция является основным, специализированным видом деятельности. Федеральная налоговая служба Российской Федерации не является исключением.
Сегодня это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.
В развитии налоговых органов как субъектов государственного финансового контроля можно выделить несколько этапов.
Распад СССР, появление нового государства — РСФСР повлекло за собой создание новой правовой системы. Налоги становятся основным источником пополнения доходов государственного бюджета. Начинается налоговая реформа. Первым шагом в ее подготовке и проведении становится Закон РСФСР от 21.03.1991 № 943–1 «О Государственной налоговой службе РСФСР», которым были определены цели и задачи деятельности налоговых органов, их полномочия, ответственность, гарантии.
Следующим нормативным правовым актом, внесшим существенные изменения в правовой статус налоговых органов, стал Указ Президента РФ от 31.12.1991 № 340 «О Государственной налоговой службе Российской Федерации». Госналогслужба РФ была выведена из состава финансовых органов, определено ее правовое положение как составного элемента системы центральных органов государственного управления Российской Федерации. Государственная налоговая служба Российской Федерации стала подчиняться Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации. Кроме того, были утверждены Положение о Государственной налоговой службе Российской Федерации, Положение о классных чинах работников Государственной налоговой службы Российской Федерации.
Впервые была сделана попытка повысить мотивацию деятельности сотрудников налоговых органов. Указом Президента РФ от 31.12.1991 № 340 «О Государственной налоговой службе Российской Федерации» налоговым органам было предоставлено право иметь централизованный фонд социального развития, формируемый за счет средств, дополнительно взысканных ими в результате проведенной контрольной работы. В дальнейшем практика реализации данных положений показала, что введение количественных материальных стимулов при отсутствии четких критериев качества работы ведет к существенным нарушениям прав и свобод налогоплательщиков.
Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118–1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» существенно расширил полномочия налоговых органов [4]. Они получили, например, право возбуждать ходатайства о запрете заниматься предпринимательской деятельностью, подавать определенные категории исков в суды и арбитражные суды.
В августа 1993 года на налоговые органы были возложены новые задачи: они стали осуществлять не только налоговый контроль, но контроль за соблюдением правил использования контрольно-кассовых машин и контроль за полнотой учета выручки денежных средств субъектов хозяйствования.
Указом Президента Российской Федерации от 30.04.1998 № 483 на Государственную налоговую службу Российской Федерации было возложено осуществление функции по обеспечению монополии на алкогольную продукцию.
Правовой статус налоговых органов существенно изменился в конце 1998 года. Указом Президента Российской Федерации от 23.12.1998 № 1635 Государственная налоговая служба Российской Федерации была преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Новое министерство стало отвечать за разработку и реализацию налоговой политики, нацеленной на обеспечение своевременного и полного поступления фискальных платежей в бюджеты всех уровней.
Дальнейшее совершенствование правовых основ деятельности налоговых органов связано с принятием и вступлением в силу первой части Налогового кодекса Российской Федерации. Каждое право налогоплательщика стало корреспондироваться с соответствующей обязанностью налоговых органов.
16 октября 2000 г. Постановлением Правительства Российской Федерации № 783 было утверждено новое Положение о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам, в соответствии с которым перед налоговыми органами, помимо налогового контроля, ставились такие новые задачи, как:
‒ участие в разработке и реализации налоговой политики;
‒ осуществление валютного контроля в пределах установленной законодательством компетенции;
‒ осуществление государственного контроля производства и реализации алкогольной и табачной продукции [5].
В 2002 году компетенция налоговых органов была расширена. С 1 июля 2002 года Министерство по налогам и сборам стало осуществлять государственную регистрацию юридических лица, а с 1 января 2004 года — государственную регистрацию крестьянских (фермерских) хозяйств и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство Российской Федерации по налогам и сборам было преобразовано в Федеральную налоговую службу. Выполнение функций по правовому регулированию налоговых отношений, а также ведению разъяснительной работы было передано Министерству финансов Российской Федерации. На него же возлагалась задача координации деятельности налоговых органов.
Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 было утверждено новое Положение о Федеральной налоговой службе, действующее до настоящего времени [6].
В юридической науке и практике неоднозначно оценили содержание проводимой административной реформы. Некоторые ученые посчитали достаточным спорным «уменьшение» правового статуса налоговых органов, другие оценили преобразование Министерства по налогам и сборам Российской Федерации в Федеральную налоговую службы как «историческую справедливость», так как «налоговые органы страны «вернулись» в Министерство финансов, в составе которого они исторически находились с момента образования Министерства, т. е. с 1802 г». [7].
Дальнейшее совершенствование правовых основ деятельности ФНС России связано с расширением ее функций. В настоящее время, к компетенции налоговых органов относится, например: выдача разрешений на проведение лотерей и контроль за их проведением; ведение реестра дисквалифицированных лиц.
Существенно изменился правовой статус налоговых органов в 2016 году в связи с передачей ФНС РФ полномочий органа валютного контроля [8].
В настоящее время налоговые органы осуществляют функции финансового контроля и надзора [9].
Выводы: налоговые органыявляются достаточно «молодым» государственным органом, выделение которого в качестве самостоятельного субъекта финансового контроля обусловлено было объективным переходом к рыночной системе хозяйствования. В истории ФНС России можно выделить три основных исторических этапа развития:
‒ первый 1991–1998 гг. (на данном этапе налоговые органы обладали широкими полномочиями, правовое регулирование налоговых отношений осуществлялось ведомственными актами ГНС Российской Федерации);
‒ второй 1999 — март 2004 гг. (налоговые органы имели статус Министерства);
‒ третий март 2004 г. — по настоящее время (налоговые органы имеют статус федеральной службы; координацию и контроль их деятельности осуществляет Министерство финансов Российской Федерации).
Дальнейшее совершенствование правовых основ деятельности налоговых органов должно строиться с учетом общеправовых принципов свободы, равенства, справедливости и взаимной ответственности [10].
Литература:
- Мирошник С. В. Страховой надзор в системе финансового контроля// Пробелы в российском законодательстве. 2013. № 6.
- Мирошник С. В. Финансовая система России и мегарегулятор: осмысление новой финансово-правовой реальности// Банковское право. 2015. № 3.
- Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»//Собрание законодательства РФ.2004. № 11. Ст. 945; Собрание законодательства РФ. 2010. № 26. Ст. 3331.
- Закон РФ от 27.12.1991 № 2118–1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»// Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 11. Ст. 527.
- Постановление Правительства РФ от 16.10.2000 № 783 «Об утверждении Положения о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам»// Собрание законодательства РФ. 2000. № 43. Ст. 4242.
- См.: Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»// Собрание законодательства РФ. 2004. № 40. Ст. 3961.
- Лазарев В. И. Правовая природа, место и роль налоговых органов в системе регулирования налоговых отношений в Российской Федерации// Налоги. 2009. № 6.
- Указ Президента РФ от 02.02.2016 № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере»// Собрание законодательства РФ. 2016. № 6. Ст. 831.
- См.: Мирошник С. В. О соотношении контроля и надзора в деятельности федеральных органов исполнительной власти// Северо-Кавказский юридический вестник. 2012. № 4.
- См.: Мирошник С. В. Право в современном понимании// Северо-Кавказский юридический вестник. 2014. № 2.
