Местное самоуправление — это форма народовластия, признак демократического строя, наличия гражданского общества. Местное самоуправление завершает систему органов власти страны. Это то последнее звено, где должны исполняться законы и решения государственной власти. Реальная жизнь людей тесно связана с местным самоуправлением, поэтому оно — самая близкая к человеку власть, постоянно решающая множество вопросов в его интересах. Местное самоуправление, согласно Европейской Хартии местного самоуправления, составляет одну из основ любого демократического самоуправления, составляет одну из основ любого демократического строя. Статья 12 Конституции РФ, в соответствии с которой в РФ признается и гарантируется местного самоуправления, относится к главе 1 Конституции РФ — основы конституционного строя. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ прямо говорит о том, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ.
Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в стране, децентрализацию управления.
Конституция РФ гарантирует организационную обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти. Обособленность позволяет говорить об определенной автономии местного самоуправления в системе органов публичной власти, но не об исключении его из структуры государства. Принцип организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти был провозглашен и является одной из основных гарантий самостоятельности местного самоуправления, в решении вопросов местного значения исходя из исторических, национальных и иных местных традиций, и особенностей. Организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти предусматривает:
− самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления;
− недопустимость назначения на должность, утверждения в должности должностных лиц местного самоуправления, формирования органов местного самоуправления органами или должностными лицами государственной власти;
− отсутствие подчиненности и подотчетности органов и должностных лиц местного самоуправления государственным органам;
− недопустимость выдачи предписаний, дачи указаний, непосредственного руководства деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти (возможно лишь законодательное регулирование в установленных федеральным законом пределах и по указанным вопросам);
− самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и невозможность отмены муниципальных правовых актов иначе как самими органами, их принявшими, или судом;
− установление правила, согласно которому должностные лица местного самоуправления и муниципальные служащие не относятся к категории государственных служащих.
Таким образом, организационная обособленность подразумевает недопустимость администрирования деятельности органов местного самоуправления со стороны государственных органов. В силу этого государственные органы не выступают, как раньше, в качестве вышестоящих инстанций для органов местного самоуправления.
Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Российское законодательство признает основным субъектом местного самоуправления муниципальное образование, называя лишь территориальные типы муниципальных образований, но не давая определения этому понятию. При этом фактически обладает правом на самоуправление не территория, а определенный территориальный коллектив, находящийся на территории муниципального образования и неразрывно связанный с ним. Сопоставляя этот факт и конституционные нормы о народе РФ как источнике власти, можно сделать вывод о том, что правом на местное самоуправление обладает население, проживающее на локальной, законодательно определенной территории, объединенное общими интересами в решении определенного круга вопросов. Местное самоуправление осуществляется в РФ повсеместно на всей территории РФ.
Статья 130 Конституции РФ закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Конституция РФ исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением, как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.
Право населения на осуществление местного самоуправления обеспечивается правом каждого гражданина РФ на осуществление местного самоуправления. Признавая право населения на осуществление местного самоуправления, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права.
Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формами собственности муниципальную собственность – экономическую основу реализации права населения на местное самоуправление.
Государство признает право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.
Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Поскольку Российская Федерация в 1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, которая с тех пор в соответствии с существующими нормами международного права действует и на территории России и включена в российскую правовую систему, то немаловажно учитывать и определение местного самоуправления, существующее в этом международно-правовом акте. Итак, в соответствии с Европейской Хартией, под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность местных властей регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (ч. 1 ст. 3). Обратим внимание, что в официальных переводах Европейской Хартии на русский язык имеются некоторые расхождения с оригинальными текстами, говорящими о публичных, общественных делах.
В то же время, ключевой в данном определении можно считать формулировку «право и реальная способность» решать так называемые местные дела. При этом определение также содержит указание на властные полномочия местного самоуправления (право издания общеобязательных предписаний по вопросам собственной компетенции) и деятельности аспект (управление делами сообщества). Реальная способность регулировать и управлять так называемыми местными делами (т. е. делами сообщества) предполагает не только наличие законодательно установленных и гарантированных государством возможностей, но и фактическое наличие необходимых ресурсов — в первую очередь, материальных и финансовых, однако и организационных тоже. Безусловно, вопрос о достаточности ресурсов является дискуссионным не только в России, но и в других европейских странах. Однако страны с устоявшейся системой местного самоуправления, в которых сам институт местного самоуправления признан не только на словах и в законодательстве, но и на практике, выработали гибкие механизмы наделения ресурсами, позволяющими местному самоуправлению эффективно решать вопросы, отнесенные к его компетенции.
Понятие «орган местного самоуправления».
Публичная власть имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти. Однако для того, чтобы увидеть систему организации публичной власти и ее исполнительных органов в комплексе, целесообразно коротко рассмотреть вопрос о назначении, задачах, функциях, компетенции и видах органов местного самоуправления, а также об истории их становления и формирования в России.
Законодатель устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления считаются избираемые непосредственно населением (выборные) и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными указанным Законом.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130). При определении понятия местного самоуправления в Федеральном законе № 131-ФЗ акцент делается на...деятельности населения и (или) органов местного самоуправления, решающих вопросы местного значения. Отсюда следует два вывода.
Во-первых, органы местного самоуправления наряду с отдельными гражданами, населением всего муниципального образования или его части являются основными субъектами в системе местного самоуправления. При этом в силу того, что органы местного самоуправления формируются на основе волеизъявления населения, граждане считаются первичными субъектами местного самоуправления, а органы — вторичными субъектами.
Во-вторых, поскольку местное самоуправление — одна из форм осуществления народом своей власти, то все органы местного самоуправления (как выборные, так и невыборные) должны приобрести свои властные полномочия через процедуру, прямо или косвенно связанную с проявлением воли граждан на выборах. Значит, другими (невыборными) органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры, решающие вопросы местного значения, а лишь те, которые сформированы органами или должностными лицами, получившими свои полномочия на муниципальных выборах.
Именно эти две возможности формирования органов местного самоуправления — непосредственно на выборах или путем образования представительным органом — отражены теперь в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерацию» № 131-ФЗ. В статье 2 этого закона органами местного самоуправления называются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В практической деятельности муниципалитетов бывали случаи, когда документы и решения, подписанные руководителем комитета по управлению муниципальным имуществом, созданного и действующего как подразделение местной администрации, были признаны судом не имеющими юридической силы из-за отсутствия правового статуса органа местного самоуправления у данного комитета.
Важно, чтобы статус органа местного самоуправления получили те организационные структуры в системе местного самоуправления данного поселения, которые созданы для принятия самостоятельных решений, касающихся непосредственно граждан, общественных объединений, субъектов хозяйственной деятельности, а также органов публичной власти, т. е. любых физических или юридических лиц, находящихся на территории этого поселения.
Для малых поселений может быть достаточно, чтобы статус органа имели глава поселения, местная администрация и представительный орган, а также контрольный орган, в том числе единоличный (например, ревизор), при условии его формирования. Несмотря на то, что названные органы могут состоять из структурных единиц, созданных с целью обеспечения деятельности этих органов, подготовки проектов их решений, сами решения будут принимать и подписывать органы, в полномочия которых это входит согласно уставу поселения.
Для более крупных поселений, а также муниципальных районов и городских округов, статус органа местного самоуправления могут получить также финансовый орган, комитет по управлению имуществом, территориальные подразделения местной администрации, созданные в отдельных населенных пунктах данного поселения или района, и другие органы. Такие органы будут относится к категории иных в структуре органов местного самоуправления, данного муниципального образования. Компетенция каждого из них должна быть зафиксирована в уставе, тогда они будут вправе сами принимать и подписывать решения в рамках своей компетенции.
Литература:
- Акмалова А. А. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях: Лекция / А. А. Акмалова. — М.: РАГС, 2010. — 138 c.
- Бабичев И. В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты: Монография / И. В. Бабичев. — М.: Норма, ИНФРА-М, 2011. — 528 c.
- Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: Учебное пособие / Р. В. Бабун. — М.: КноРус, 2013. — 280 c.
- Бовыкин В. В. Местное самоуправление в Русском государстве XVI в. / В. В. Бовыкин. — СПб.: Д. Буланин, 2012. — 421 c.
- Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: Конституционализация муниципальной демократии в России / Н. С. Бондарь. — М.: НОРМА, 2009. — 592 с.
