В статье проведен анализ состояния сферы обращения с отходами, рассмотрены актуальные проблемы, связанные с реформирование системы тарифного регулирования на услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, и возможные варианты их решения.
Ключевые слова: твердые коммунальные отходы, полигоны ТКО, тарифное регулирование, долгосрочные тарифы, инвестиции
Сфере обращения с отходами на сегодняшний день уделено особо пристальное внимание со стороны государства и бизнеса.
Это обусловлено пониманием того, что в ближайшее время рынок размещения и захоронения отходов может достичь критической массы.
Так, в 2010 году общее количество образованных в Российской Федерации отходов производства и потребления составило 3734,7 млн. т. В 2015 году по данным Росстата и Росприроднадзора данный показатель вырос на 35,5 % и составил 5060,2 млн. т [1].
Таблица 1
Образование отходов вРоссийской Федерации в 2010–2015гг.
|
Объем отходов, млн. т |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
Образование отходов производства и потребления |
3734,7 |
4303,3 |
5008 |
5152,8 |
5168,3 |
5060,2 |
|
Использование и обезвреживание отходов производства и потребления |
1738,1 |
1990,7 |
2348 |
2043,6 |
2357,2 |
2685,1 |
|
Размещение отходов производства и потребления на объектах, принадлежащих предприятию |
2227,5 |
2584,4 |
2912,0 |
4897,7 |
2951,4 |
2333,1 |
В отношении объемов образования твердых коммунальных отходов (далее — ТКО) также прослеживается положительная динамика роста [2].
Рис. 1. Твердые коммунальные отходы в Российской Федерации в 2010–2014 гг.
Лишь 10 % образованных объемов ТКО была направлена в 2014 году на переработку.
Учитывая растущую массу накапливаемых отходов, мощность действующих полигонов не способна обеспечить размещение поступающих на захоронение отходов с соблюдением требований обеспечения экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности при обращении с отходами.
Решением этой проблемы является существенное увеличение доли отходов, поступающих в переработку. При этом экономически целесообразно обеспечить максимально возможный уровень утилизации ТКО:
– повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг);
– их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация);
– извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация).
Весьма привлекательной выглядит возможность получения дохода от реализации вторичного сырья и энергоресурсов (электрической и тепловой энергии), получаемых в процессе сжигания мусора или использования биогаза, образующегося в массе размещенных на полигоне отходов.
Несмотря на существующие перспективы, российский рынок обращения с отходами слабо развит. В России действует всего около 250 мусороперерабатывающих и 50 мусоросортировочных комплексов, а также 10 мусоросжигательных заводов. Существующие полигоны (около 1090 специально обустроенных мест под размещение отходов) были созданы в 60–80-х годах прошлого века и на сегодняшний день не соответствуют требованиям экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и других норм, действующих на территории РФ.
Основным фактором, сдерживающим развитие сферы обращения с ТКО, является недостаточность финансовых средств, направляемых на модернизацию существующей инфраструктуры и создание новых объектов обращения с отходами, как со стороны государства, так и частных инвесторов.
Отсутствие бюджетного финансирования обусловлено дефицитом бюджетов различных уровней, усугубленным сложной экономической ситуацией. Нежелание частных инвесторов инвестировать средства в сферу обращения с ТКО связано с экономическими рисками.
Участие в модернизации существующих объектов или создание новых требует привлечения большого объема финансовых средств. Естественным желанием любого инвестора является возврат инвестиций в максимально короткий срок и получение прибыли. Для этого инвестору необходимы тарифы на услуги по обращению с ТКО, обеспечивающие достижение поставленных целей.
Учитывая, что услуги по обращению с ТКО являются регулируемым видом деятельности, тарифы на данные услуги должны устанавливаться уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Одной из задач регулятора при установлении тарифов является соблюдение баланса интересов организаций, оказывающих услуги по обращению с ТКО, и их потребителей, большую часть которых составляет население.
На сегодняшний день действующим в сфере государственного регулирования тарифов законодательством предусмотрено ограничение роста тарифов на услуги по обращению с ТКО, которое выражается в предельных индексах роста тарифов, устанавливаемых регулятором в виде процентов. С 1 января 2016 года плата населения за услуги по обращению с ТКО перенесена из состава жилищных услуг в коммунальные услуги, рост платы за которые подлежит ограничению. Фактически переход платы за ТКО будет осуществлен после создания региональных операторов по обращению с ТКО и установления для них соответствующих тарифов, но не позднее 31 декабря 2016 года. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 № 400 «О формировании индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации» в отношении коммунальных услуг, оказываемых населению, устанавливаются предельные индексы роста платы граждан за коммунальные услуги (далее — предельные индексы). Предельные индексы рассчитываются в отношении платы гражданина, имеющего наихудший с точки зрения роста тарифов набор коммунальных услуг, зависящий от степени благоустройства многоквартирного или жилого дома, и учитывают изменение тарифов на каждых вид оказываемых коммунальных услуг (отопление, горячее и холодное водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение, поставка сжиженного углеводородного газа, твердого топлива).
Предельные индексы устанавливаются высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в отношении каждого муниципального образования субъекта. При этом индексы не должны превышать индексы роста, установленные Федеральной антимонопольной службой России в целом по субъекту, более чем на величину допустимого отклонения, также устанавливаемого ФАС России.
Однако по отдельным муниципальным образованиям субъекта Российской Федерации по решению представительного органа местного самоуправления предельные индексы могут быть установлены в большем размере. Основанием для принятия такого решения может являться необходимость реализации на территории муниципального образования утвержденной в установленном порядке инвестиционной программы организации, поставляющей населению коммунальные ресурсы или оказывающей услуги по обращению с ТКО, и установления для вышеуказанных организаций тарифов, рассчитанных с учетом инвестиционной составляющей.
По предварительной оценке тариф на услуги по обращению с ТКО (без учета стоимости сбора и вывоза мусора) на современном полигоне ТКО с мусоросортировочным комплексом может составить 250–300 руб./куб.м (без учета НДС). Действующие тарифы установлены в значительно меньших размерах, т. к. обусловлены низким уровнем производственных расходов на функционирование существующих полигонов ТКО, являющихся по своей сути площадкой для складирования отходов без применения высоко технологичных процессов.
Рис. 2. Средневзвешенные тарифы 2015 года на утилизацию ТКО в регионах ПФО, руб./куб.м (без учета НДС)
Важным фактором при принятии решения об установлении предельного индекса должна быть представительная оценка органа местного самоуправления о допустимости уровня роста платы населения и учета возможного ухудшения экономического положения граждан. Существенный рост платы за коммунальные услуги в результате может привести к снижению платежеспособности потребителей, увеличению дебиторской задолженности организации-инвестора и невыполнению мероприятий инвестиционной программы.
Выходом из данной ситуации может стать частичное переложение на бюджет соответствующего уровня обязательств по финансированию мероприятий инвестиционной программы регулируемой организации или определение более длительного периода возврата инвестиций, что позволит снизить тарифную нагрузку на потребителей. Естественно последний вариант не является предпочтительным для организации-инвестора, так как в условиях нестабильной экономической ситуации усиливаются риски неполучения запланированной прибыли, а в худшем случае, невозврата инвестированного капитала.
Гарантом достижения поставленных целей может стать концессионное соглашение, заключенное в рамках государственно-частного партнерства, и установление для организации, оказывающей услуги в сфере обращения с ТКО, долгосрочных тарифов.
В условиях существующей нормативной базы рынок концессионных соглашений активно развивается. По данным Минстроя России в 2015 год в сфере ЖКХ было заключено 271 концессионное соглашение на общую сумму 70,9 млрд. руб., в то время как в 2014 году было заключено 112 соглашение на 7,2 млрд. руб. [3].
В отношении государственного регулирования тарифов необходимо отметить, что в настоящий момент Правительством РФ ведется активная работа по трансформации порядка и основ формирования тарифов на услуги, оказываемые в сфере обращения с ТКО, и приведению их в соответствие с положениями Федерального закона от 24.06.2008 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ).
В соответствии со статьей 24.8 Федерального закона от 24.06.2008 № 89-ФЗ государственному регулированию подлежат тарифы на услуги по обработке, обезвреживанию и захоронению ТКО, а также на оказание услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами региональным оператором ТКО.
Для обеспечения установления органами регулирования тарифов, соответствующих требованиям федерального законодательства, 30 мая 2016 года постановлением Правительства Российской Федерации № 484 были утверждены Основы ценообразования в области обращения с ТКО (далее — Основы) и Правила регулирования тарифов в сфере обращения с ТКО.
Согласно Основам, расчет долгосрочных регулируемых тарифов может осуществляться с использованием метода индексации или метода доходности инвестированного капитала. При установлении тарифов предусмотрен учет в составе объема необходимой валовой выручки регулируемых организаций нормативной прибыли, включающей в себя расходы на капитальные вложения, определенные утвержденной инвестиционной программой, и средства на возврат займов и кредитов, привлеченные для реализации мероприятий инвестиционной программы.
Для организаций, эксплуатирующих объекты инфраструктуры системы обращения с ТКО, созданные не ранее 1 января 2015 года, установление долгосрочных тарифов должно осуществляется с применением метода доходности инвестированного капитала. Основным отличием данного метода от прочих является обязательное условие установления таких долгосрочных параметров регулирования тарифов, как базовый уровень операционных расходов, первоначальный размер инвестированного капитала, срок возврата инвестированного капитала, норма доходности инвестированного капитала и т. п.
Норма доходности инвестированного капитала будет определяется органом регулирования тарифов на уровне не ниже минимальной нормы доходности, устанавливаемой ФАС России с учетом предложенного Минэкономразвития России значения безрисковой ставки, равной средней доходности долгосрочных государственных обязательств со сроком погашения не менее 8 лет и не более 10 лет.
Таким образом, применение метода доходности инвестированного капитала при расчете и установлении регулируемых тарифов на услуги в сфере обращения с ТКО гарантирует получение регулируемой организацией необходимой валовой выручки, обеспечивающей реализацию производственной и инвестиционной деятельности организации, возврат инвестированного капитала и получение соответствующего дохода на инвестированный капитал.
Между тем, подлежащие определению федеральными органами исполнительной власти показатели, используемые при расчете тарифов, не установлены, как, впрочем, и новые методические указания по расчету регулируемых тарифов в области обращения с ТКО, обязанность по утверждению которых возложена на ФАС России. Кроме того отсутствуют и прочие нормативные правовые акты, предусмотренные Федеральным законом от 24.06.2008 № 89-ФЗ для осуществления реформирования существующей системы обращения с отходами. В частности, не утвержден порядок проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с ТКО.
По замыслу Правительства Российской Федерации региональный оператор — это новый участник рынка обращения с ТКО, способный замкнуть на себе всю производственную цепочку обращения отходов: от образования ТКО у собственников до захоронения на полигоне. Основной целью его создания является повышение качества и надежности оказываемых услуг в сфере обращения с ТКО, а также инвестиционной привлекательности сферы обращения с ТКО для инвесторов.
Недоработка нормативной правовой базы является существенным препятствием для завершения до окончания 2016 года трансформации системы обращения с ТКО, формирования на региональном уровне моделей управления новых систем обращения отходов и осуществления тарифного регулирования в соответствии с требованиями действующего законодательства, что потребует очередной перенос сроков полноценного запуска системы. Для недопущения срыва установленных сроков необходимо принятие в кратчайшие сроки федеральными и региональными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, предусмотренных Федеральным законом от 24.06.2008 № 89-ФЗ и другими документами, регламентирующими деятельность в сфере обращения с отходами.
Литература:
- Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики // URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/environment/#.
- Государственный доклад Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2014 году // Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации // URL: http://www.ecogosdoklad.ru/2014/wwwWaste1.aspx.
- Официальный сайт Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации // URL: http://www.minstroyrf.ru/press/itogi-deyatelnosti-ministerstva-stroitelstva-i-zhilishchno-kommunalnogo-khozyaystva-rossiyskoy-feder/.
