В данной статье рассмотрены некоторые проблемы законодательного регулирования федеральных органов исполнительной власти, в частности точки зрения в научной литературе о необходимости принятия единого федерального закона об исполнительных органах власти.
В настоящее время нормативно-правовое регулирование органов исполнительной власти Российской Федерации базируется на положениях Конституции РФ и Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [1], таким образом, в настоящее время единого федерального закона об органах исполнительной власти в Российской Федерации не существует.
Большинство исследователей, анализируя необходимость принятия федерального закона, регулирующего систему федеральных органов исполнительной власти, приходят к положительному ответу на данный вопрос.
Стоит отметить, что, начиная с 1994 года, в Российской Федерации действовало пять указов Президента РФ, посвященных организации системы федеральных органов исполнительной власти.
По мнению Ю. А. Тихомирова, назрела необходимость принятия федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти», установившего бы общие принципы формирования и функционирования органов исполнительной власти в масштабах всей страны. [5, С. 99–106]
Исследователи, доказывая тезис о необходимости принятия федерального закона, регулирующего систему федеральных органов исполнительной власти, доказывают свое мнение ссылками на правовые нормы, заложенные в Конституции РФ.
В частности, отмечают, что «в качестве основных конституционно-правовых предпосылок принятия Закона можно выделить следующие положения: во-первых, установление системы федеральных органов исполнительной власти относится к ведению Российской Федерации (пункт «в» статьи 71 Конституции РФ); во-вторых, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (часть 1 статьи 76); в-третьих, Конституцией РФ в явном виде не установлена компетенция Президента РФ издавать указы вместо федеральных законов». [3, С.38–40]
Аналогичная точка зрения по вопросу принятия федерального закона «Об органах исполнительной власти» имеется и у М. А. Лапиной. [2, С. 212–219].
Вместе с тем она указывает и на отрицательные стороны принятия подобного акта. К примеру, «законодательное закрепление статуса федеральных органов исполнительной власти может привести к некоей излишней громоздкости, будет потеряна мобильность в возможности изменения и дополнения в систему и структуру этих органов, уточнения компетенции каждого из них». [3, С.38–40]
Мы не можем не согласиться, что в Указ Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [1] за время своего существования двенадцать раз вносились изменения и дополнения, так или иначе меняющие систему федеральных органов исполнительной власти. Исследователи полагают, что при введении федерального закона «О органах исполнительной власти», структурные изменения вносились бы реже, так как существуют барьеры, при принятии актов подобного уровня.
Охарактеризуем структуру проекта федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти», представленного в рамках деятельности НИУ ВШЭ в 2012 г. «Исследование проблем неопределенности правовых норм и усмотрения правоприменителя как факторов качества правового регулирования», [6, С.110–113] состоящего из девяти глав:
- В «Общих положениях» проекта закона регламентируются такие вопросы, как сфера действия закона, понятие и принципы организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти (далее -ФОИВ), их характеристика как юридического лица, понятие государственной услуги.
- Глава о порядке создания ФОИВ структурирована следующим образом: сначала рассматриваются вопросы компетенции Президента РФ и Правительства РФ в данной сфере, далее — процедуры формирования, реорганизации и упразднения ФОИВ. Кроме того, в данной главе предлагается рассмотреть вопросы статуса руководителя ФОИВ и его заместителей, а также вопросы структуры и функционирования аппарата ФОИВ.
Вопросы, которые могут вызвать наибольшую дискуссию, рассматриваются в главах, посвященных системе федеральных органов исполнительной власти, а также порядку установления и изменения их полномочий.
- В главе «Система ФОИВ» дается характеристика данной системы: рассматриваются статусы федеральных министерств, агентств и служб, территориальных органов, межведомственных комиссий (советов), организаций и учреждений, подведомственных ФОИВ. В данную главу также включены положения о порядке взаимоотношения ФОИВ с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
- Глава четвертая регламентирует порядок установления и изменения полномочий ФОИВ, рассматривает вопросы компетенции ФОИВ, осуществляемой самостоятельно, совместно и по согласованию с другими государственными органами, вопросы ответственности ФОИВ за ненадлежащее осуществление компетенции, спорах о компетенции. Кроме того, в структуру данной главы включены положения о показателях деятельности ФОИВ и оценке ее эффективности, административных регламентах.
- Отдельная глава посвящена видам правовых актов ФОИВ, основаниям и процедурам их подготовки, принятия, реализации и обжалования. Сюда же включены положения об оценке регулирующего воздействия и о мониторинге правоприменения.
- В законопроекте нашли свое отражение процедурные вопросы организации деятельности ФОИВ, а именно: распределение полномочий в ФОИВ, распорядок работы, планы и программы, формы осуществления полномочий, порядок проведения мероприятий публичного характера, а также вопросы информационного обеспечения и финансирования.
- Глава «Взаимоотношения ФОИВ с другими государственными и иными органами» регламентирует вопросы взаимодействия с Федеральным Собранием Российской Федерации, органами местного самоуправления, судом и прокуратурой, Счетной палатой РФ, а также органами межгосударственных объединений.
- В качестве самостоятельной выделена глава о взаимоотношении ФОИВ с институтами гражданского общества. Так, в ней содержатся положения об общественных советах (комиссиях) при ФОИВ, организации доступа граждан и юридических лиц к информации о деятельности ФОИВ, публичных докладах и отчетах, формах использования общественного мнения, а также о взаимодействии ФОИВ с общественными объединениями и бизнес-структурами.
- Последняя глава традиционно посвящена заключительным положениям.
По мнению Ю. А. Тихомирова [4, С. 16–18], такая структура законопроекта позволит обеспечить реализацию следующих концептуальных положений:
а) о единстве государственной власти и разделении форм (способов) осуществления ее целей;
б) о важной роли института исполнительной власти и ее «верхнего уровня» — федеральных органов исполнительной власти;
в) о системе и видах органов исполнительной власти, общем и особенном в их построении и деятельности;
г) о демократизации управления государственными делами;
д) об обеспечении верховенства закона в механизме государственного управления и в системе иных правовых актов. [6, С.110–113]
Потребность в обозначенном федеральном законе назрела уже давно, принятие и эффективная реализация позволят должным образом выстроить закрепленную в Конституции Российской Федерации систему сдержек и противовесов, создать независимую и самостоятельную исполнительную власть. Ключевой в законопроекте является глава, посвященная системе федеральных органов исполнительной власти.
Тем не менее, А.И Пантелеев считает, что современные российские реалии фактически не позволяют установить систему федеральных органов исполнительной власти в форме федерального закона. Он приходит к мнению, что в случае принятия федерального закона о системе федеральных органов исполнительной власти, сама по себе исполнительная власть в таком случае превратится в громоздкий и «неповоротливый» механизм, не способный адекватно приспосабливаться к действительности. [3, С.38–40].
Для адаптации и модернизации установленной системы федеральных органов исполнительной власти, возникнет необходимость внесения соответствующих изменений в федеральный закон. Что как правило занимает больший период времени.
А.И Пантелеев в то же время соглашается с мнением ученых, которые поддерживают концепцию принятия федерального закона, регулирующего систему федеральных органов исполнительной власти с учетом того факта, что данный федеральный закон должен быть разработан и принят лишь только тогда, когда в государстве будет построена четкая, эффективная и стабильная система федеральных органов исполнительной власти, установленная соответствующим указом Президента РФ.
На сегодняшний день идут своеобразные «поиски» данной системы федеральных органов исполнительной власти, происходит постепенное изменение системы, даже после принятия Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [1]. Следовательно, лишь после того, как будет найдено четкое построение системы федеральных органов исполнительной власти, которое будет отвечать экономическим реалиям, необходимо принятие соответствующего федерального закона.
Мы согласны с А. И. Пантелеевым, что за основу для разработки и принятия подобного федерального закона должен быть взят соответствующий указ Президента РФ, тем самым, не только заменяя его и придавая системе федеральных органов исполнительной власти необходимую стабильность, но и возводя сложившуюся систему федеральных органов исполнительной власти в рамки федерального закона.
Резюмируя все вышеизложенное, приходим к выводу, что в настоящее время разработка и принятие федерального закона о регулировании системы федеральных органов исполнительной власти, не является целесообразным, так как до сих пор в системе федеральных органов исполнительной власти происходят изменения в поисках оптимальной и стройной системы, которая бы отвечала текущим экономическим реалиям в государстве.
Можно будет вернуться к вопросу о необходимости принятия соответствующего законопроекта тогда, когда административная реформа подойдёт к логическому своему завершению, когда система федеральных органов исполнительной власти окончательно обретет стабильность.
Литература:
1 Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ — 2004, — № 11 — ст. 945
2 Лапина М. А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. М.: Издательство Института проблем риска, 2006. 238 с.
3 Пантелеев А. И. Проблема принятия федерального закона, посвященного правовому регулированию системы федеральных органов исполнительной власти // Бизнес в законе. 2008. № 2. С.38–40.
4 Тихомиров Ю. А. Государственное управление: «вертикаль» и «горизонталь». // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 4. С. 7–18.
5 Тихомиров Ю. А. Правовой мониторинг в механизме правового регулирования и управления // В кн.: Мониторинг правоприменения: теоретические проблемы и практическая реализация / Отв. ред.: Б. В. Яцеленко. М.: РПА Минюста России, 2013. С. 99–106.
6 Черепанова Е. В. Нужен закон о федеральных органах исполнительной власти // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 1. С.110–113.
