В статье анализируются формы взаимодействия власти и бизнеса, позволяющие аккумулировать ресурсы в той или иной инфраструктурной сфере в целях решения социально значимых задач, сокращать расходы государственных бюджетов на развитие социальной сферы, ее инфраструктуры.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, рейтинг, публичный партнер, налоговые льготы.
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в условиях экономического кризиса, введения экономических санкций против России со стороны стран Евросоюза, США, ухудшения глобальной обстановки у государства в настоящее время не всегда достаточно средств для поддержания и развития инфраструктурной сферы в регионах вследствие оттока из них инвестиций и дефицитов региональных и муниципальных бюджетов.
Сам термин «государственно-частное партнерство» является переводом английского термина «public-privatepartnership» (РРР) (далее – ГЧП) и достаточно давно применяется в зарубежных странах. Под термином механизмы ГЧП понимаются разные схемы реализации инвестиционных проектов, но все они не похожи на приватизацию или «совместные предприятия». За рубежом ГЧП принято называть очень широкий спектр бизнес-моделей и отношений. В самом общем смысле этот термин применяется при любом использовании ресурсов частного сектора для удовлетворения общественных потребностей. Выбор первоочередной сферы реализации ГЧП–проекта зависит от уровня социально-экономического развития и приоритетности задач конкретной страны или региона.
К моменту принятия федерального закона о ГЧП в 2015 году были достигнуты определенные результаты по созданию институциональной среды в регионах Российской Федерации: 1) внесено более 200 поправок в Федеральный закон «О концессионных соглашениях», в том числе предусмотрена «частная инициатива»; 2) утверждены ключе- вые показатели эффективности глав субъектов РФ по уровню развития ГЧП; 3) разработаны рекомендации по подготовке и реализации проектов ГЧП в субъектах РФ (региональный «ГЧП стандарт»); 4) разработаны механизмы, обеспечивающие привлекательность соглашений о ГЧП, финансирования проекта за счет бюджетной субсидии; выделения земельного, лесного, водного участков в рамках единых конкурсных процедур; возможность использования частной инициативы при заключении соглашения о ГЧП; 5) создан и заработал единый информационный ресурс по государственно-частному партнерству (pppi.ru); 6) создана «Единая информационная система государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (далее - ЕИС) – официальный ресурс по ГЧП, созданный в рамках информационного сотрудничества Ассоциации «Центр развития ГЧП» и Министерства экономического развития РФ.
ЕИС – это официальный портал по ГЧП при Министерстве экономического развития, крупнейшая в России единая база данных «Инфраструктурные проекты России», которая содержит актуальную базу нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня, объявленные и планируемые конкурсы на подготовку и реализацию проектов ГЧП, новости об основных тенденциях развития и реализации проектов ГЧП в России, уникальную информацию о зарубежном опыте применения механизмов ГЧП, календарь профильных мероприятий, библиотеку аналитических материалов о ГЧП. Цель ее создания – обеспечение участников рынка актуальной информацией о развитии механизмов государственно-частного партнерства и о проектах, реализуемых на основе ГЧП в субъектах РФ. Задачи ЕИС: аккумулирование и анализ реализуемых проектов, нормативной базы, а также общих тенденций развития ГЧП с целью информирования участников рынка; создание единого «банка» документации и проектных решений; презентация инвестиционного потенциала и политики в сфере развития инфраструктуры субъектов РФ; механизмы и инструментарий схем реализации проектов ГЧП/МЧП, используемых в России к моменту принятия федерального закона о ГЧП, для представителей органов власти и бизнес-сообщества для изучения и возможной адаптации. Для оценки развитости институциональной среды на региональном и местном уровнях анализировались нормативное правовое обеспечение ГЧП, наличие уполномоченного органа, количество специалистов прошедших специальную подготовку и др. Процесс разработки нормативно-правового обеспечения ГЧП к моменту принятия федерального закона о ГЧП в 2015 году охватил практически все регионы.
На региональном уровне были предусмотрены следующие первоочередные шаги:
определить уполномоченный орган субъекта РФ в сфере ГЧП/МЧП, перечень его полномочий на региональном и местном уровне до 01.07.2016 г.;
внести все необходимые изменения в действующие соглашения и только после этого привести в соответствие с федеральным законом № 224-ФЗ региональное законодательство в сфере ГЧП/МЧП; если региональный закон есть, но по нему не реализовано ни одного проекта, то решение отменять или дорабатывать закон принимается исходя из политических и социально-экономических условий.
Субъект РФ обязан утвердить порядок межведомственного взаимодействия на этапе разработки и рассмотрения предложения о реализации проекта ГЧП/МЧП, организации конкурсных процедур для отбора частного партнера и осуществления контроля за исполнением соглашения порядок принятия решения о реализации проекта, в том числе случаи и порядок принятия решения о направлении проекта ГЧП/МЧП для оценки эффективности и обоснования сравнительного преимущества в федеральный уполномоченный орган полномочия уполномоченного органа (напр., обеспечение межведомственной координации, согласование конкурсной документации, осуществление мониторинга, содействие в защите прав и законных интересов частных партнеров и т.д. (перечень открытый), порядок рассмотрения предложения частного партнера по изменению существенных условий соглашения.
Ускорило процесс институционализации ГЧП распоряжение правительства, которое вышло еще в апреле 2014 года, и согласно которому уровень развития ГЧП в субъектах РФ стал учитываться как один из показателей оценки эффективности деятельности губернаторов. Согласно обозначенным целевым показателям, большинству регионов пришлось за четыре года сделать значительный скачок в развитии ГЧП. Однако причинами пробуксовки ГЧП в регионах России по-прежнему оставались отсутствие внятных долгосрочных ориентиров и увязки системы государственного планирования со сферой ГЧП. Поэтому значимым фактором, который внес определенность в становление самого института ГЧП, стал региональный ГЧП-стандарт. Он состоит из четырех основных блоков.
Первый – планирование развития инфраструктуры и учет механизмов государственно-частного партнерства в документах стратегического планирования в субъекте РФ.
Второй – организация системы государственного и муниципального управления сферой ГЧП в регионе.
Третий – региональная нормативно-правовая база в сфере ГЧП.
Четвертый блок – стимулирование участия частного сектора экономики в реализации инфраструктурных проектов.
ГЧП-стандарт был дополнен блоком о повышении квалификации чиновников, которые этим вопросом занимаются, обозначить какие-то общие подходы к этому вопросу. Кроме того, важным представляется включение в ГЧП-стандарт тезиса по поводу необходимости информационного сопровождения проектов ГЧП и открытости органов государственной власти.
По состоянию на 1 марта 2015 года ситуация в регионах характеризовалась следующими показателями: в 68 регионах были приняты законы об участии субъекта в ГЧП; в 4 субъектах РФ такой закон разработан и находится на рассмотрении в законодательном органе; в 40 регионах действуют нормативные акты, устанавливающие порядок работы с проектами ГЧП; на территории 21субъекта РФ один или несколько муниципальных образований приняли правовые акты, регулирующие развитие МЧП и/или реализацию проектов МЧП; в 74 субъектах приняты инвестиционные меморандумы, программы или стратегии, в которых упоминается ГЧП как механизм привлечения инвестиций; в 18 субъектах имеются планы развития ГЧП и/или программы реализации проектов ГЧП в субъекте РФ; в 76 регионах определены или созданы органы власти субъекта РФ, функциональные подразделения и/или коллегиальные органы, ответственные за развитие ГЧП; в 46 регионах должностные лица (два и более), имеют специальную квалификацию в сфере управления проектами ГЧП.
Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) в статье 12 трактует условия заключения соглашения о ГЧП : «По соглашению частный партнер обязуется создать полностью или частично за счет собственных либо привлеченных средств являющиеся объектом соглашения, технологически связанные между собой недвижимое имущество и (или) недвижимое имущество и движимое имущество, осуществлять эксплуатацию и (или) техническое обслуживание такого имущества, а публичный партнер обязуется предоставить частному партнеру права владения и пользования им для осуществления указанной в соглашении деятельности и обеспечить возникновение права собственности частного партнера на объект соглашения при условии соблюдения требований» закона.
Статистика по проектам ГЧП/МЧП представлена статистическими данными портала «Единая информационная система ГЧП в Российской Федерации». Так, к 2016 году разработано и находится на различных стадиях реализации 412 соглашений / контрактов. К настоящему времени подготовлено более 1000 проектов на федеральном, региональном и муниципальном административных уровнях (рис. 1) [2].
Рис. 1. Статистика по проектам ГЧП
Из них, более 80% – это концессионные соглашения, находящиеся на различных стадиях реализации (рис. 2).
Рис. 2. Стадии реализации концессионных соглашений
Национальный рейтинг субъектов РФ в сфере ГЧП отражает оценку уровня развития ГЧП в регионе в соответствии с методикой, утвержденной Приказом Министерства экономического развития РФ 15 мая 2014 года № 266-с дополнениями. В новой версии документа уровень развития сферы ГЧП в субъектах РФ определяется также на основе оценки значений трех факторов, представленных в следующей редакции: развитие институциональной среды региона в сфере ГЧП, нормативно-правовое обеспечение сферы ГЧП в регионе и опыт реализации проектов ГЧП. Минэкономразвития России совместно с Центром развития ГЧП ведет работу по сбору данных для составления очередного Рейтинга регионов России по развитию ГЧП, который будет представлен в первый день III инфраструктурного конгресса «Российская неделя ГЧП» в рамках презентационной сессии в конце марта 2016 года. Укрупним и систематизируем статистические данные по ГЧП/МЧП в разрезе федеральных округов (табл. 1).
Таблица 1
Статистические данные по ГЧП/МЧП в разрезе федеральных округов*
|
Федеральные округа |
Проекты ГЧП/МЧП, всего |
Социаль ная сфера |
Энергетическая сфера |
Транспорт ная сфера |
Коммунальная сфера |
|
Сибирский |
256 |
2 |
164 |
9 |
54 |
|
Приволжский |
342 |
54 |
158 |
15 |
115 |
|
Южный |
61 |
2 |
13 |
6 |
40 |
|
Уральский |
49 |
6 |
19 |
3 |
21 |
|
Северо-западный |
114 |
49 |
27 |
27 |
26 |
|
Центральный |
292 |
43 |
62 |
45 |
142 |
|
Дальневосточный |
143 |
15 |
60 |
2 |
66 |
|
Север-Кавказский |
28 |
5 |
2 |
3 |
18 |
|
Крымский** |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
* Единый информационный ресурс по государственно-частному партнерству (pppi.ru).
** заявлено 1-2 намерения, планируемые к разработке, напр., передача в концессию «Горводоканала» г. Севастополя и т.п.
Проранжируем федеральные округа с использованием метода суммы мест (табл. 2).
Таблица 2
Ранжирование федеральных округов по сумме мест
|
Федеральные округа |
Проекты ГЧП/МЧ, |
Социальная сфера |
Энерге тическая сфера |
Транспортная сфера |
Комму нальная сфера |
Сума мест |
Ранг |
|||||
|
всего |
место |
всего |
место |
всего |
место |
всего |
место |
всего |
место |
|||
|
Сибирский |
256 |
3 |
2 |
7 |
164 |
1 |
9 |
4 |
54 |
4 |
19 |
3 |
|
Приволжский |
342 |
1 |
54 |
1 |
158 |
2 |
15 |
3 |
115 |
2 |
9 |
1 |
|
Южный |
61 |
6 |
2 |
7 |
13 |
7 |
6 |
5 |
40 |
5 |
30 |
5 |
|
Уральский |
49 |
7 |
6 |
5 |
19 |
6 |
3 |
6 |
21 |
7 |
31 |
6 |
|
Северо-западный |
114 |
5 |
49 |
1 |
27 |
5 |
27 |
2 |
26 |
6 |
19 |
3 |
|
Центральный |
292 |
2 |
43 |
3 |
62 |
3 |
45 |
1 |
142 |
1 |
10 |
2 |
|
Дальневосточный |
143 |
4 |
15 |
4 |
60 |
4 |
2 |
7 |
66 |
3 |
22 |
4 |
|
Северо-Кавказский |
28 |
8 |
5 |
6 |
2 |
8 |
3 |
6 |
18 |
8 |
36 |
7 |
|
Крымский** |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|||||
Как видим из приведенных выше статистических данных, подавляющее количество контрактов на строительство, реконструкцию и эксплуатацию объектов публичной инфраструктуры – это МЧП. Исследование показало, федеральными округами–лидерами являются следующие округа:
1 место – Приволжский федеральный округ;
2 место – Центральный федеральный округ;
3 место – Северо-западный федеральный округ;
4 место – Дальневосточный федеральный округ;
5 место – Южный федеральный округ;
6 место – Уральский федеральный округ;
7 место – Север-Кавказский федеральный округ.
Рейтинг регионов России по уровню развития ГЧП в 2015 году представлен в таблице 3 [2, 4].
Таблица 3
Рейтинг регионов России по уровню развития ГЧП
|
Место в национальном рейтинге |
Субъект РФ |
Уровень развития ГЧП |
|
Регионы-лидеры РФ
|
||
|
1 |
Санкт-Петербург |
69,2 % |
|
2 |
Республика Татарстан |
66,7 % |
|
3 |
Москва |
63,8 % |
|
4 |
Новосибирская область |
61,9 % |
|
5 |
Нижегородская область |
61,5 % |
|
6 |
Ленинградская область |
60,2 % |
|
7 |
Самарская область |
59,6 % |
|
8 |
Свердловская область |
59,6 % |
|
9 |
Московская область |
56,6 % |
|
10 |
Воронежская область |
54,4 % |
|
Субъекты ДФО
|
||
|
25 |
Республика Саха (Якутия) |
44,6 % |
|
31 |
Хабаровский край |
41,6 % |
|
33 |
Амурская область |
41,3 % |
|
34 |
Сахалинская область |
40,8 % |
|
37 |
Приморский край |
37,8 % |
|
58 |
Камчатский край |
29,1 % |
|
62 |
Еврейская автономная область |
26,8 % |
|
79 |
Магаданская область |
17,2 % |
|
82 |
Чукотский автономный округ |
10,6 % |
Из таблицы 3 виден существенный разрыв в 2 – 3 раза между регионами-лидерами РФ и регионами ДФО. Шкала оценивания уровня развития ГЧП в национальном рейтинге и рейтинг субъектов ДФО отображены в таблице 4.
Таблица 4
Рейтинг субъектов ДФО
|
Шкала оценивания уровня развития ГЧП (МЧП) в субъектах РФ |
Рейтинг субъектов ДФО в национальном рейтинге |
|
регионы – лидеры по уровню развития ГЧП – 60-75% |
– |
|
регионы с высоким уровнем развития ГЧП – 45-60% |
– |
|
регионы со средним уровнем развития ГЧП – 35-45% |
Республика Саха (Якутия) Хабаровский край Амурская область Сахалинская область Приморский край |
|
регионы с низким уровнем развития ГЧП – 25-35% |
Еврейская автономная область |
|
регионы с очень низким уровнем развития ГЧП – 0-25%. |
Магаданская область Чукотский автономный округ |
Это позволяет констатировать недостаточно высокий уровень развития ГЧП и что он нуждается в дальнейшем развитии. Но это невозможно сделать в кратчайшее время, потому, что важнейшим фактором является инвестиционная привлекательность региона для частного сектора. Проведенное исследование показало, что механизм ГЧП имеет существенные преимущества, так как, во-первых, сокращает сроки разработки проекта для государственного партнера, проведения конкурсных процедур и экономит бюджетные средства, что важно в условиях экономического и финансового кризиса, позволяет привлекать инвестиции в такие сферы как ЖКХ, пассажирский транспорт, социальная сфера. Во-вторых, потенциал ГЧП не получил должного развития в крае. В-третьих, в крае практически не задействован механизм частной инициативы, контрактов жизненного цикла.
В то же время, экономический рост и выход из кризиса возможны, только в случае выполнения следующих условий:
1) реализации практико-ориентированных программ обучения специалистов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, вовлеченных в процесс разработки и реализации проектов ГЧП;
2) внедрение системного подхода к управлению проектами ГЧП в целях поэтапной регламентации процессов реализации ГЧП-проектов от инициирования до мониторинга и контроля за ходом их исполнения, внедрения принципов проектного управления в работу соответствующих структур;
3) создание регионального Центра ГЧП обеспечения эффективного организационного, информационного, правового и методического сопровождения внедрения механизма частной концессионной инициативы;
4) обеспечение участия края в формировании и постоянном функционировании эффективных площадок по обмену опытом с другими регионами, запуск специализированного регионального портала;
5) активизации деятельности законодательных органов и отраслевых региональных органов исполнительной власти в части развития институциональной инфраструктуры ГЧП, методического и организационного обеспечения и финансового содействия проектам ГЧП (МЧП) в ДФО;
6) в случае реализации проектов ГЧП в социально значимых сферах, обеспечивающих жизнедеятельность населения, предприятий, организаций и учреждений социальной сферы региона, сохранять долгосрочное государственное тарифное регулирование.
Литература:
- Кузнецов И. В. Зарубежный опыт государственно-частного партнерства (США, Европа, Канада) / И. В. Кузнецов //Мировая экономика и международные экономические отношения. Экономические науки. – 2012. – №8 (93). – С. 196-201.
- Единая информационная система ГЧП в РФ. URL: http:// www.pppi.ru
- Пресс-служба Губернатора и Правительства Хабаровского края. URL: http://www.khabkrai.ru.
- Рейтинговое агентство АК&M: http:// www.akm.ru).
