Законодательство большинства современных государств, предусматривает два режима осуществления государственной власти - ординарный (нормальный) и экстраординарный (чрезвычайный). Экстраординарный (чрезвычайный) режим функционирования государства предусматривается для ситуаций, при которых из-за нарушения ритма функционирования общества допускается временное отступление от некоторых положений Основного закона. По мнению германского юриста Э. Форштоффа «как любая норма права предусматривает нормальное положение, так и в основе кодифицированной нормативной конституции лежит представление о нормальном положении... Если нормальное положение уничтожено или ликвидировано, конституция не может больше исполнять свои функции, то наступает необходимость приниматься за необычайные мероприятия, чтобы вернуть упорядоченные конституционные отношения» [1, с. 26].
Экстраординарный способ восстановления правопорядка заключается во введении особых государственно-правовых режимов (чрезвычайного, военного и др.), основанием для которого является угроза существованию государства, которая может исходить как извне (война, агрессия), так и изнутри (восстание, социальные конфликты). Так, еще более ста лет назад немецкий государствовед К.Ф.фон Гербер писал: «В основе признания государственного чрезвычайного права лежит идея, что у государства сверх его нормальной конституционной жизни есть право на существование, которое появляется при аномальных чрезвычайных обстоятельствах»[1, с.25]. Однако, и здесь мы становимся свидетелями определенных ограничений. Например, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, «будучи одним из основных и эффективных международных договоров в области прав человека, в ст. 15 о чрезвычайном положении зафиксировала ограничения, направленные на предотвращение злоупотребления государствами своими полномочиями»[2, 3.51]. В соответствии с этим важнейшим документом современности «основанием для отступления от международных обязательств по правам человека может служить только такая исключительная, чрезвычайная ситуация, которая оказывает воздействие на всю нацию»[2, з. 41].
Таким образом, чрезвычайное или иное экстраординарное положение выступает как особый правовой режим деятельности государства, вводимый на определенное время с целью обеспечения конституционного строя и восстановления нормального правопорядка. Данный институт представляет собой систему согласованных правовых норм, определяющих:
а) основания и цели введения чрезвычайного режима;
б) государственный орган, уполномоченный вводить чрезвычайный режим;
в) порядок его введения;
г) пространственные и временные границы действия;
д) особый режим деятельности органов государственной власти и управления,
предприятий, учреждений и организаций, допускающий ограничение прав и
свобод граждан;
е) в федеративных государствах - временные изменения в разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами власти субъектов федерации.
На практике совокупность правовых норм, регламентирующих общественные отношения в период чрезвычайного положения, получила условное название «чрезвычайного законодательства». Само существование чрезвычайного законодательства предопределено объективной возможностью возникновения в процессе развития общества и государства различных экстремальных ситуаций (война, агрессия, вооруженное восстание, массовые беспорядки, стихийные бедствия, эпидемии), представляющих опасность для значительного числа людей, угрозу конституционному порядку либо самому существованию государства, и для разрешения, нейтрализации либо ликвидации последствий которых обычные формы правового регулирования представляются недостаточными [3, с. 149-150].
Сравнительно-правовой анализ законодательных актов зарубежных стран свидетельствует о наличии различных экстраординарных государственно-правовых режимов: чрезвычайное положение (Дания, Венгрия, США, Канада); осадное положение - (Испания, Греция, Португалия); состояние войны (Италия, Франция); состояние напряженности и состояние обороны (ФРГ); состояние угрозы и исключительное положение (Испания); военное положение (Великобритания); состояние опасности войны (Швеция); состояние федерального вмешательства или федеральной интервенции (США, Аргентина, Бразилия); прямое президентское правление (Индия).
Все эти режимы являются различными формами института чрезвычайного положения общего, родового понятия, поскольку характеризуются одними и теми же признаками:
а) вводится особый режим государственного управления с усилением
исполнительной власти;
б) в максимальной степени повышаются централизация в управлении
государством;
в) вводятся дополнительные ограничения прав и свобод граждан;
г) для охраны общественного порядка широко применяются силовые
методы. Разновидности те чрезвычайного положения определяются причинами
его введения. Так, в ч.1 ст. 228 Конституции Республики Польша 1997г.
специально выделяются именно разновидности чрезвычайного положения:
военное положение, исключительное положение, положение стихийного бедствия [4, с. 738].
Одним из неотъемлемых последствий введения чрезвычайного положения выступает является ограничение прав и свобод человека и гражданина. «В условиях, когда имеется реальная угроза государственной или общественной безопасности, - замечает Б.И.Новоселов, - либо государственная или общественная безопасность уже нарушены, в интересах государства и общества бывает необходимо изменять правовой статус граждан. Это означает, во-первых, возложение на граждан дополнительных обязанностей, вызванных конкретными обстоятельствами особого положения, во-вторых, определенное сужение возможностей для реализации некоторых прав и личных свобод. Подобное изменение круга прав и обязанностей имеет место лишь в качестве временной меры, как правило на ограниченной территории»[5, с.121-122]. Сами же ограничения при чрезвычайном положении носят не индивидуальный, персонифицированный характер, а распространяются на население всей территории.
Основная цель введения чрезвычайного положения - защита прав и свобод и создание условий для восстановления нормального правопорядка. Государство, ограничивая некоторые права и свободы человека с одной стороны, с другой стороны посредством введения чрезвычайного положения обеспечивает сохранение других, более значимых и необходимых для существования человека прав и свобод. Поэтому введение чрезвычайного положения необходимо рассматривать не только в негативном контексте ограничения прав и свобод, но и как способ обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина.
Следует отметить, что существующий при нормальном правопорядке баланс между властными полномочиями государства и свободой человека при введении чрезвычайного режима нарушается в пользу государства, поскольку в этих условиях государство имеет возможность в большей степени контролировать
поведение людей, устанавливая фактический запрет на реализацию большинства, но не всех основных прав и свобод.
При определении сущности права чрезвычайного положения заслуживает пристального внимания суждение американского юриста Д. Блэка относительно вообще природы права. Право, по его мнению, - это «правительственный социальный контроль». Под «социальным контролем» он подразумевает «социальные нормы... которые способствуют хорошему и полезному для общества поведению индивидов или групп индивидов и препятствуют плохому поведению»[6, с. 8].
В зарубежных странах ограничения при чрезвычайном положении обычно означают временный отказ от гарантии личном неприкосновенности и неприкосновенности жилища, усиление административной и уголовной ответственности при одновременном ограничении процессуальных гарантий, что легализует упрощенную процедуру судопроизводства, проведения обысков, арестов и задержаний, запрет освобождения под залог, признание досудебных заявлений подсудимого в качестве доказательства его вины, применение различных средств принуждения; ограничение свободы слова, включая свободу печати и информации, свободы собраний, митингов, шествий и демонстраций, свободы объединений; права на проведение забастовок; ограничение свободы передвижения и выбора места жительства, тайны переписки; ограничение экономических прав и свобод, например, свободы частной собственности, выбора занятий.
Ограничение прав и свобод человека в условиях чрезвычайного положения не носит произвольного характера. Современные конституции в большинстве своем исходят из концепции правового государства, одним из признаков которого является признание естественного характера прав и свобод человека. Права человека стали частью фундаментального порядка государства; они обязательны для законодательной, исполнительной власти и правосудия как непосредственно санкции суда запрещаются, за исключением случаев задержания на месте преступления); право на тайну переписки, в том числе почтовых и телеграфных сообщений, а также телефонных переговоров (в нормальных условиях ограничение этого право возможно только на основании судебного решения); право свободно выбирать место жительства и передвигаться по территории страны, а также право свободно въезжать в Испанию и въезжать из нее; право на свободное выражение и распространение взглядов, идей и мнений и на свободную передачу и получение достоверной информации (допускается также конфискация публикаций, записей и других средств информации без судебного решения); право граждан собираться мирно и без оружия (в условиях чрезвычайного положения для проведения собраний необходимо предварительное разрешение властей, органы власти могут запретить собрание по любым основаниям); право на забастовку; право трудящихся и предпринимателей на трудовой конфликт [7, с. 382].
Согласно ч. П ст. 103 Конституции Королевства Нидерландов 1983 г. «объявление чрезвычайного положения может повлечь приостановление основных прав личности», установленных Конституцией; к этим правам относятся: право свободно исповедовать свою религию или религиозные убеждения, если оно осуществляется не в зданиях или специально отведенных помещениях; право на свободное распространение своих взглядов или воззрений; право на создание общественных объединений; право на проведение собраний и демонстраций; право на неприкосновенность жилища; тайна переписки, телефонных и телеграфных сообщений; право на рассмотрение правонарушений и вынесение приговора, предусматривающего лишение свободы, только судом [7, с. 493].
В соответствии с п. 2 ст. 115-с Основного закона ФРГ в период состояния обороны путем издания федерального закона возможно устанавливать срок лишения свободы до судебного решения до четырех дней (в нормальных
условиях в соответствии с п. 3 ст. 104 «каждый, кто предварительно задержан по подозрению в наказуемом деянии, не позднее дня, следующего за задержанием, должен быть доставлен к судье, который обязан сообщить ему причины задержания, допросить его и дать ему возможность представить возражения») [8, с. 202].
Согласно п.З ст. 12-а «военнообязанные, не призванные на службу... могут законом или на основе закона в случае состояния обороны быть обязаны к выполнению в порядке трудовых отношений гражданских повинностей в целях обороны, включая защиту гражданского населения; обязанности в публично-правовых служебных отношениях допускается возлагать только для выполнения полицейских задач или таких задач верховной публичной администрации, которые могут выполняться только в порядке публично - правовых служебных отношений. Применение трудовых отношений... может иметь место при вооруженных силах в области их снабжения, а также при публичной администрации; возложение обязанностей по трудовым отношениям в области снабжения гражданского населения допускается только для удовлетворения его жизненно необходимых нужд или обеспечения его защиты».
П. 4 указанной статьи гласит, что «если в период состояния обороны потребности в гражданском обслуживании санитарно-лечебных учреждений, а также стационарных военных госпиталей не могут быть удовлетворены на добровольной основе, женщины в возрасте от 18 до 55 лет законом или на основе закона могут быть привлечены к выполнению обслуживания такого рода».
В соответствии с п.6 «если в период состояния обороны потребность в рабочей силе... не может быть обеспечена на добровольной основе, свобода немцев прекратить работу по профессии или оставить рабочее место может быть ограничена законом или на основе закона для обеспечения этой потребности»[9, с. 157-158].
В соответствии с п.2 ст.17-а «законами, предназначенными для целей обороны, в том числе для защиты гражданского населения, может быть установлено, что ограничиваются основные права на свободу передвижения и право на неприкосновенность жилища»[9, с. 161].
Согласно Конституции Индии 1950 г. во время чрезвычайного положения центральные органы власти наделяются правом издавать приказы и принимать законы, находящиеся в противоречии с некоторыми основными гражданскими правами и свободами, а именно: свободой слова и выражения мнений, собраний, создания объединений и союзов, передвижения, проживания и поселения в любом месте на территории Индии, приобретения, владения и пользования имуществом, а также свободой выбора и занятия любой профессией [10, с. 135].
2) Второй способ регулирования ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного положения состоит в том, что перечисляются только те права, которые ни в коем случае ограничивать нельзя. Так, в соответствии с п.6 ст. 19 Конституции Португальской Республики 1976 г. «введение осадного или чрезвычайного положения ни в коем случае не может затрагивать право на жизнь, на личную неприкосновенность, на индивидуальность, на гражданскую дееспособность и на гражданство, а также запрет на установление обратной силы уголовного закона, право на защиту подсудимого и свободу совести и вероисповедания»[7, с. 525]. Перечень же прав, которые можно ограничить, остается открытым. Необходимо отметить, что данная модель конституционного регулирования ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного положения действует в настоящее время и в Российской Федерации.
3) Третий вариант регулирования ограничений достаточно прост - Основной закон говорит только о том, что во время чрезвычайного положения ограничения прав возможны, но не устанавливает перечень этих прав, а отсылает к специальному закону (Финляндия). В соответствии с п. 16 Акта Форма правления Финляндия 1919 г. «предписания, касающиеся основных прав финляндских граждан, не препятствуют установлению законом таких ограничений, которые являются необходимыми во время войны, восстания...» [7, с. 614].
В конституциях некоторых государств чрезвычайное или иное особое положение упоминается, но о возможности ограничений прав и свобод в этой ситуации ничего не говорится. В этом случае действует общее правило - ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного положения могут быть установлены только законом.
Из рассмотренных способов регулирования ограничений прав и свобод в условиях чрезвычайного положения вариант, когда Основной закон закрепляет исчерпывающий перечень только тех прав и свобод, которые можно ограничить, представляется наиболее оптимальным и отвечающим требованиям правового государства. Джеймс Джексон, один из делегатов первого федерального Конгресса США, говорил в 1789 году при обсуждении поправок к Конституции США: «В юриспруденции существует аксиома, в равный мере относящаяся к биллям о правах, - что перечисление оговорок направлено на исключение тех обстоятельств, которые должны быть исключены; следовательно, если не оговорить каждое право, которое не входит в полномочие властей, то будет подразумеваться, что все остальные права остаются на усмотрение властей»[11, с.125].
Поэтому для того, чтобы не оставлять на усмотрение органов, уполномоченных вводить чрезвычайного положение, произвольное решение вопроса о том, какие права и свободы можно ограничить, Конституции Греции, Испании, Нидерландов, ФРГ, Индии перечисляют только те права и свободы, ограничение которых в условиях чрезвычайного положения действительно является необходимым. К этим правам и свободам относятся: право на свободу, право на свободу передвижения и выбор места жительства, право на неприкосновенность жилища, право на проведение публичных мероприятий, право на создание союзов и объединений, право на свободное выражение взглядов, идей и мнений, свобода печати, право на тайну переписки, телефонных и иных переговоров и сообщений, право на свободный выбор профессии и на свободный труд, право на забастовку. Действие же остальных прав не может быть приостановлено; они считаются неприкосновенными. Именно при таком способе регулирования ограничений в условиях чрезвычайного положения можно говорить о том, что человек будет гарантирован от необоснованного ограничения его прав и свобод.
Анализ правового регулирования ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного режима в различных странах позволяет выделить и обобщить определенные принципы, в соответствии с которыми данное регулирование осуществляется:
1) ограничение прав и свобод продиктовано лишь тем, что реализация этих прав и свобод может помешать деятельности органов государственной власти по восстановлению правопорядка;
2) граждане должны быть заранее осведомлены о введении чрезвычайного режима, а также о том, какие конкретно права и свободы и в каком объеме ограничиваются;
3) не могут ограничиваться некоторые права человека: право на свободу от пыток, от жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания; право не содержаться в рабстве или подневольном состоянии; право на признание правосубъектности; право не подвергаться наказанию за действие, которое на момент его совершения не являлось уголовным преступлением;
4) ограничение прав и свобод в условиях чрезвычайного режима должно носить временный характер;
5) введение чрезвычайного или иного положения нуждается в одобрении парламента, а продление срока его действия возможно только с разрешения парламента; 0
Подводя итог изложенному, необходимо отметить, что в современном государстве введение чрезвычайного положения или иного экстраординарного режима является одним из наиболее эффективных способов предотвращения кризисных ситуаций и стабилизации общественно-политической обстановки. Предусматривая существование экстраординарных режимов, конституции практически всех государств современного мира закрепляют возможность ограничения определенных прав и свобод человека и гражданина в этих условиях. Однако при этом допускается ограничение только тех прав и свобод, реализация которых может помешать восстановлению правопорядка, а сами ограничения носят временный характер. А жесткая регламентация этих ограничений является свидетельством того, что государство, даже в условиях кризиса, соблюдает основополагающий принцип современной государственности - права и свободы человека являются высшей ценностью.
Ильгар Ализаде
Библиографический список
1. Галенпольский Ф.С. Вопросы правового регулирования ограничения прав и свобод в условиях чрезвычайного положения (на примере ФРГ) // Московский журнал международного права, 1998, № 4.
2. Cəfərov E.M. Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının şərhi. Bakı, 2001.
3. Домрин А.Н. Институт чрезвычайного положения в зарубежных странах // Международная жизнь, 1993, № 5-6.
4. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т.3. Особенная часть. Страны Европы // Отв.ред.Б.А.Страшун. М., 1998.
5. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976.
6. Хазанов С.Д. Правомерное ограничение административно-правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения // Правоведение, 1991, № 5.
7. Конституции государств Европейского Союза. М., 1997.
8. Конституции государств. М., 1996.
9. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. М., 1996.
10. Достоевский Ф.И. Записки из мертвого дома. М., 1983.
11. Бэррес Ричард Т. Документы Американской революции. М., 1994.
