Проблемы обеспечения сбалансированности регионального бюджета в условиях экономической нестабильности



В статье рассматриваются современные проблемы, препятствующие обеспечению сбалансированности региональных бюджетов на примере бюджета Ставропольского края, и предлагаются основные подходы к их решению.

Ключевые слова: региональный бюджет, сбалансированность, кризис, налоговые и неналоговые доходы, межбюджетные трансферты, государственный долг субъекта РФ

На протяжении последних нескольких лет российская экономика развивается в сложных условиях экономической турбулентности, пытаясь преодолеть последствия сначала мирового финансово-экономического кризиса 2008–2009 гг., затем еще и российского системного кризиса 2014–2015 гг. Кризисные явления отразились на всех сферах экономической жизни страны, и в первую очередь на бюджетной сфере. В условиях экономической нестабильности и неопределенности существенно обострилась проблема обеспечения сбалансированности доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы. И если федеральный бюджет какое-то время был защищен накопленными в прежние годы резервами от нефтегазовых доходов, то большинство региональных бюджетов, испытывающих и в докризисное время проблемы с формированием достаточного объема доходных источников для покрытия своих расходов, оказались в сложном финансовом положении.

Рассмотрим сложившуюся ситуацию с обеспечением сбалансированности региональных бюджетов на примере Ставропольского края. Основные показатели краевого бюджета представлены в таблице 1.

Таблица 1

Основные фактические показатели бюджета Ставропольского края, млрд руб. [1]

Показатели	2008г.	2009г.	2010г.	2011г.	2012г.	2013г.	2014г.	2015г.
1. Доходы, втом числе:	47,05	49,84	58,15	65,66	70,30	75,30	77,41	75,48
Налоговые и неналоговые доходы, в том числе:	26,71	26,12	32,72	34,55	41,25	44,38	46,81	46,59
налог на прибыль организаций	10,28	7,23	10,89	11,71	13,41	12,23	12,17	10,11
налог на доходы физических лиц	7,37	8,92	9,35	10,12	11,85	13,47	16,25	16,67
акцизы	1,76	2,80	4,67	5,59	6,89	7,71	7,13	6,96
налоги на совокупный доход	0,64	0,56	0,59	0,78	2,39	2,83	2,96	3,26
налоги на имущество	3,19	3,46	3,71	4,05	5,79	6,91	7,12	8,15
другие налоговые и неналоговые доходы	3,47	3,15	3,51	2,30	0,92	1,23	1,18	1,44
Безвозмездные поступления, в том числе:	20,34	23,72	25,43	31,11	29,05	30,92	30,60	28,89
безвозмездные поступления от других бюджетов, из них:	20,19	23,46	23,10	30,19	28,46	30,55	30,45	27,78
− дотации	10,38	12,12	10,73	11,41	10,57	14,86	14,53	12,45
− субсидии	6,03	6,85	6,96	10,93	9,97	9,91	8,24	8,18
− субвенции	2,04	3,69	4,87	3,93	3,57	3,78	5,14	5,15
− иные межбюджетные трансферты	1,07	0,72	0,51	2,82	3,11	0,61	2,54	2,00
− прочие безвозмездные поступления	0,67	0,08	0,03	1,10	1,24	1,39	-	-
другие безвозмездные поступления	0,15	0,26	2,33	0,92	0,59	0,37	0,15	1,11
2. Расходы	45,78	54,81	56,64	67,16	76,41	83,30	81,61	84,97
3. Дефицит / профицит	+1,27	-4,97	+1,51	-1,50	-6,11	-8,00	-4,20	-9,49

Как видно из данных таблицы 1, в 2008–2014 гг. наблюдается ежегодное увеличение доходов краевого бюджета, а в 2015 г. — снижение на 2,5 % по сравнению с 2014 г. за счет уменьшения налоговых доходов и безвозмездных поступлений. Исполнение бюджета Ставропольского края в 2015 г. происходило в условиях продолжения действия основных внешне- и внутриэкономических тенденций, сформировавшихся в 2014 г., и характеризовалось ростом инфляции и отрицательной динамикой ВРП. При этом основными причинами отрицательных темпов роста экономики в 2015 г. помимо неблагоприятных внешних условий явились и внутриэкономические факторы, в особенности значительное снижение совокупного внутреннего потребительского и инвестиционного спроса.

Основным источником доходной части бюджета Ставропольского края являются налоговые и неналоговые доходы с преобладанием налоговых. С 2008 г. по 2015 г. наблюдается колебание их удельного веса в общей сумме доходов в диапазоне от 52,4 % до 61,7 % с наименьшей долей в 2009 г. (52,4 %) и в 2011 г. (52,6 %). Эти колебания обусловлены как негативными последствиями мирового финансового кризиса, так и изменениями в федеральном бюджетном и налоговом законодательстве, в частности появлением консолидированных групп налогоплательщиков (КГН), «амортизационной премии», предоставлением федеральным законодательством льгот по региональным и местным налогам.

Наибольшая часть доходов бюджета Ставропольского края формируется за счет федеральных налогов (в основном, НДФЛ, налога на прибыль организаций, акцизов). Причем кризисные явления и экономическая нестабильность в стране больше всего отражаются на сборах налога на прибыль организаций. Так, резкое падение объемов поступлений по этому налогу в краевой бюджет наблюдалось в кризисном 2009 г. (на 29,7 %) и в 2015 г. (на 16,9 %), а с 2012 г. можно говорить уже о тенденции его снижения (с 13,41 млрд руб. в 2012 г. до 10,11 млрд руб. в 2015 г., т. е. на 24,6 %). Снижение величины поступающего в краевой бюджет налога на прибыль обусловлено снижением поступлений от участников консолидированных групп налогоплательщиков (КГН), осуществляющих деятельность на территории края, а также от филиалов иногородних компаний. Кроме того, по уточненным декларациям, предъявленным налогоплательщиками в 2015 г., из краевого бюджета возвращено налога на прибыль организаций в сумме 3,75 млрд руб., что в 3,2 раза больше, чем за 2014 г. [2].

Что касается налога на доходы физических лиц, то его поступление в краевой бюджет в 2008–2015 гг. ежегодно росло в связи с ростом номинальной заработной платы. Однако следует отметить сокращение его темпов прироста в 2015 г.

Величина акцизов повышалась с 2008 г. по 2013 г., а в 2014–2015 гг. наблюдалось ее снижение в доходах краевого бюджета. Снижение в 2015 г. поступлений акциза по алкогольной и (или) подакцизной спиртосодержащей продукции ставропольских товаропроизводителей обусловлено снижением объемов производства и реализации продукции в результате уменьшения количества выданных Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка лицензий винодельческим предприятиям края. Кроме того, снизились поступления акциза по пиву, спирту и алкогольной продукции крепостью свыше 9 % из-за снижения объемов производства и реализации данной продукции.

По налогам на совокупный доход наблюдается положительная динамика с 2010 г., а по налогам на имущество — с 2008 г. Другие налоговые и неналоговые доходы в течение 2008–2015 гг. имели нестабильную динамику и с 2012 г. наименьший удельный вес в общей величине налоговых и неналоговых доходах краевого бюджета.

Из-за низкой бюджетной обеспеченности налоговыми и неналоговыми доходами Ставропольскому краю предоставляется значительный объем финансовой помощи. Доля безвозмездных поступлений в доходах бюджета края колебалась в диапазоне от 38,3 % до 47,6 %. Наибольший удельный вес безвозмездных поступлений был в 2009 г. (47,6 %), а наименьший — в 2015 г. (38,3 %).

Преобладающую долю в общей сумме безвозмездных поступлений имеют межбюджетные трансферты из федерального бюджета, динамика которых в 2008–2015 гг. отличается нестабильностью. При этом наибольшие темпы снижения объема безвозмездных поступлений из федеральной казны в краевой бюджет наблюдались в 2015 г. (снижение по сравнению с 2014 г. на 8,8 %). В их составе и структуре преобладают дотации, в том числе на выравнивание бюджетной обеспеченности, снижение величины которых стало основной причиной снижения суммарной величины федеральной финансовой помощи. Снижение в последние годы безвозмездных поступлений бюджетам субъектов РФ обусловлено сокращением финансовых возможностей федерального бюджета в связи со сложной экономической ситуацией в стране.

При наблюдающемся сокращении или снижении темпов прироста налоговых и неналоговых доходов краевого бюджета, а также уменьшении межбюджетных трансфертов наблюдается рост его расходов (за исключением 2014 г.), причем чаще более высокими темпами, чем рост доходов. В результате если в 2008 г. и 2010 г. краевой бюджет был исполнен с профицитом, то в 2009 г. и в 2011–2015 гг. — с дефицитом. При этом наибольший объем дефицита краевого бюджета наблюдался даже не в острой фазе кризиса 2009 г., а в 2015 г. (превышение почти в 2 раза).

Несбалансированность регионального бюджета привела к значительному росту государственного долга Ставропольского края (таблица 2).

Таблица 2

Объем внутреннего государственного долга Ставропольского края, млрд. руб. [1]

Показатели	2009г.	2010г.	2011г.	2012г.	2013г.	2014г.	2015г.
Объем внутреннего долга субъекта РФ	4,65	4,86	8,66	15,15	20,94	27,95	34,63
Объем долга муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ	0,36	0,45	0,48	0,89	0,90	1,21	1,72

С кризисного 2009 г. по 2015 г. объем внутреннего государственного долга Ставропольского края увеличился в 7,4 раза, при этом наибольший прирост наблюдался в 2011 г. по сравнению с 2010 г. (на 78,2 %). За этот же период объем долга муниципальных образований, входящих в состав края, увеличился в 4,8 раза с наибольшими темпами прироста в 2012 г. (85,4 %).

Рост государственного долга Ставропольского края в 2015 г. на 23,9 % по сравнению с 2014 г. обусловлен принятием максимального размера дефицита краевого бюджета, что в основном связано с реализацией указов Президента РФ от 07.05.2012 г. и обеспечением расходных обязательств по переданным полномочиям. Причем в 2015 г. объем госдолга края составил 45,9 % от доходов его бюджета, в то время как в 2009 г. этот показатель составлял только 9,3 %. Высокий уровень долговой нагрузки Ставропольского края свидетельствует о наличии проблем в его экономике, в формировании и исполнении его бюджета, что может, особенно в условиях сложившейся геополитической и экономической ситуации, осложнить социально-экономическое развитие и модернизацию экономики региона, еще больше ухудшить финансовое положение краевого бюджета.

Таким образом, сокращение доли общей величины межбюджетных трансфертов из федерального бюджета при довольно напряженной ситуации с наполнением большинства региональных бюджетов и росте их расходов, в том числе на реализацию майских указов Президента РФ, привели к несбалансированности бюджетов большинства субъектов РФ, в том числе и бюджета Ставропольского края. В свою очередь, необходимость принятия регионами дефицитных бюджетов потребовала осуществления заимствований, которые в значительной мере являются коммерческими из-за ограниченного доступа регионов к ресурсам федерального бюджета, что повысило нагрузку на бюджет [3, с. 30].

В связи с этим требует дальнейшего продолжения работа по повышению самодостаточности экономического потенциала субъектов РФ. Автор согласен с мнением ряда исследователей [4; 5], что органы власти на местах должны обладать большей налоговой инициативой, чтобы иметь возможность сильнее, чем сейчас, влиять на сбалансированность территориальных бюджетов (особенно с учетом значительного роста их расходных обязательств в последнее время) и сокращение бюджетной асимметрии. Однако в условиях кризисного развития российской экономики и с учетом высокой налоговой нагрузки в стране рост налоговых доходов региональных бюджетов сейчас предлагается обеспечивать за счет использования внутренних резервов налоговой системы. Речь идет в первую очередь о повышении эффективности налогового администрирования, сокращении федеральных льгот по региональным и местным налогам, уменьшении задолженности по налоговым платежам, совершенствовании амортизационной политики, контроле за КГН и налогоплательщиками — взаимозависимыми лицами.

Кроме того, необходимо продолжить совершенствование методик распределения различных видов финансовой помощи регионам из федерального бюджета с использованием четких и прозрачных критериев, повысить уровень точности прогнозирования объема этой помощи путем увеличения доли распределяемых законом трансфертов, усилить выравнивающую составляющую межбюджетных трансфертов, продолжить консолидацию отдельных их видов [6, с. 40].

В области бюджетных расходов необходимо завершить анализ полномочий субъектов РФ на достаточность ресурсного обеспечения, осуществлять делегирование новых полномочий регионам только с адекватным финансированием, выявлять и сокращать неэффективные бюджетные расходы, ужесточить меры по контролю за бюджетными потоками и процессами образования государственного долга субъектов РФ, максимально снижать затраты бюджетов на обслуживание коммерческих заимствований.

В условиях экономической нестабильности решению проблемы обеспечения сбалансированности региональных бюджетов будут также способствовать: повышение эффективности использования финансовых средств, в том числе выделенных для реализации антикризисных мер, совершенствование бюджетного и налогового законодательства, формирование нового качества финансового менеджмента на всех уровнях управления региональными финансами.

Литература:

1. Составлено автором на основе данных: Официальный сайт Министерства финансов Ставропольского края. URL: http://www.mfsk.ru/budget/otchet/kons
2. Заключение Контрольно-счетной палаты Ставропольского края о результатах внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Ставропольского края за 2015 год и годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств краевого бюджета за 2015 год. URL: http://kspstav.ru/list/conclusion/2015
3. Тапсиев И. С., Бондарчук А. В. Бюджетные кредиты как инструмент поддержания ликвидности счетов бюджетов // Финансы. – 2016. – №6. – С. 30-32.
4. Баклаева Н. М. Некоторые проблемы реализации экономических интересов регионов в системе межбюджетных отношений // Региональная экономика: теория и практика. – 2011. – №33 (216). – С. 57-63.
5. Лавров А. М., Домбровский Е. А. Децентрализация бюджетных доходов: международные сравнения и российские перспективы // Финансы. – 2016. – №5. – С. 16-27.
6. Баклаева Н. М. Проблемы совершенствования межбюджетного регулирования на территориальном уровне // Региональная экономика: теория и практика. – 2012. – №25 (256). – С. 32-40.