В нашем государстве традиционно проявляется готовность к совмещению выборов разного уровня. Специфической особенностью российского избирательного законодательства можно считать наличие Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который носит рамочный характер и действию которого подчинены все выборы, проводимые в РФ (далее — Закон об основных гарантиях избирательных прав, «рамочный» Закон).
Ключевые слова: избирательный процесс, Федеральный Закон, «рамочный» Закон, избирательные правоотношения, унификация, Закон Республики Саха (Якутия), труднодоступных или отдаленные местности, избирательные права граждан, федеральное избирательное законодательство, референдум, избирательные системы
В Российской Федерации избирательный процесс всегда сопровождается острой политической дискуссией, получает широкое освещение и неоднозначные оценки в средствах массовой информации, а это означает, что по итогам проведения очередной избирательной кампании возможно обнаружить, проанализировать и устранить существующие проблемы.
Во-первых, отметим, что в нашем государстве традиционно проявляется готовность к совмещению выборов разного уровня. Специфической особенностью российского избирательного законодательства можно считать наличие Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который носит рамочный характер и действию которого подчинены все выборы, проводимые в РФ (далее — Закон об основных гарантиях избирательных прав, «рамочный» Закон).
Поскольку данный Закон превалирует над региональными законами о выборах, динамика его изменений диктует изменения регионального избирательного законодательства.
Во-первых, отметим, что в нашем государстве традиционно проявляется готовность к совмещению выборов разного уровня. Специфической особенностью российского избирательного законодательства можно считать наличие Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который носит рамочный характер и действию которого подчинены все выборы, проводимые в РФ (далее — Закон об основных гарантиях избирательных прав, «рамочный» Закон) [1].
Поскольку данный Закон превалирует над региональными законами о выборах, динамика его изменений диктует изменения регионального избирательного законодательства.
Но если ранее «рамочный» Закон модифицировался 1–2 раза за четырехлетний электоральный цикл, то с 2004 г. изменения носят практически непрерывный характер.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предоставляет совмещение комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов, референдумов различных уровней возможно по решению комиссии, организующей выборы, референдум на определенной территории, которое принято на основании обращения комиссии, организующей выборы, референдум на части этой территории. Совмещение комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов, референдумов одного и того же уровня производится по решению комиссии, организующей выборы, референдумы, и также дает регионам возможность изменения срока полномочий своих органов — для совмещения их выборов с федеральными. Такие же возможности предоставляются и органам местного самоуправления.
Во-вторых, благодаря этому экономятся средства на организации голосования. Вторая причина: совмещение выборов региональных и местных с федеральными явно повышает явку избирателей: наблюдаемая активность граждан на федеральных выборах, бесспорно, заметнее, чем на региональных и тем более местных выборах.
В-третьих, организаторы выборов во избежание усталости избирателей предпочитают реже приглашать их к избирательным урнам.
Конечно, даже проходящие в один день выборы возможно проводить в разных местах при участии различных избирательных комиссий, основываясь на разные списки избирателей. Однако тогда исчезают все преимущества, ради которых задумывалось совмещение выборов. При условии же проведения разных выборов на одних и тех же участках, в рамках одних и тех же комиссий и по одинаковым спискам необходима унификация многих процедур, как-то: составление списков избирателей, формирование избиркомов, проведение голосования, подсчет голосов.
Так, «рамочный» закон, имеет свои минусы и плюсы. Есть две позиции по этому вопросу. Ряд экспертов придерживается мнения, что закон должен детально прописывать все процедуры, другая часть высказывается за рамочный закон. Однако в стране четко прослеживается тенденция — давать региональным властям больше свободы деятельности, и в этом плане рамочный закон позволяет идти в общей линии с другими политическими и экономическими процессами в стране. Плюс рамочный закон не нарушает тех экономических процессов, которые уже сложились. Мало того, есть проекты, которые реализуются по определенным принципам и очень важно, принимая федеральный закон, не нарушить эти принципы и не поставить под сомнение уже реализуемые проекты.
В настоящее время «рамочный» закон позволяет региональным законодателям определять свое время голосования.
Возникает вопрос: как поступать в случае совмещения выборов, для которых выделено разное время голосования? Только в законе от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ разъясняется, что в такой ситуации применима норма, установленная федеральным законом.
В случае совмещения выборов возникают и другие проблемы, связанные, к примеру, с избирательными фондами кандидатов, которые баллотируются одновременно во властные органы разного уровня, с распределением эфирного времени и печатных площадей, которые СМИ обязаны предоставлять для предвыборной агитации. Все эти аспекты также должны соотноситься с законодательством, общим для всех выборов. Другое дело, что среди субъектов избирательных правоотношений обнаруживаются не только кандидаты, избиратели, партии, избирательные комиссии и органы власти. В сферу деятельности по обеспечению проведения выборов входят также СМИ, предоставляющие эфирное время и печатные площади для предвыборной агитации и информирования избирателей, те кредитные организации, через которые происходит финансирование кандидатами и партиями своих кампаний, а также обеспечивающие соблюдение законности суды, органы прокуратуры и внутренних дел. Законодатель в регионах не вправе сам координировать деятельность всех этих организаций, пусть даже выборы региональные и местные.
«Рамочный» закон в современной редакции включает много норм, регламентирующих деятельность таких организаций. Но и этих положений, видимо, недостаточно. Очевидно, что федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» богаче, чем «рамочный» закон, общими нормами. Поэтому желание региональных законодателей позаимствовать некоторые разумные нормы понятно. Однако многие нормы, которых нет в основном законе, не представляется возможным включить в закон субъекта РФ. К примеру, положение об обязанности учреждений телерадиовещания хранить аудио- и видеозаписи программ с предвыборной агитацией.
Приверженцы самостоятельности законодательства субъектов Российской Федерации обычно напоминают о необходимости учета региональных особенностей. Однако как раз относительно процедурных норм в большинстве случаев никакой региональной специфики нет. Бесспорно, есть разница между поселениями городскими и сельскими, городами большими и малыми, территориями густонаселенными и малонаселенными. Но эти различия в основной массе внутрирегиональные, и их лучше учесть уже в федеральном законодательстве. Более того, многие из них необходимо принять во внимание в том числе и при проведении федеральных выборов.
По мнению Н. В. Витрук, приведенные точки зрения не противоречат нормативному определению понятия «гарантии избирательных прав», данному в подп. 11 ст. 2 Рамочного закона. Как известно, данной нормой гарантии избирательных прав определены как установленные Конституцией РФ, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан РФ [2].
Заметна тенденция профессионализации избирательных комиссий. Согласно новому «рамочному» закону, одни и те же территориальные избирательные комиссии теперь участвуют в проведении всех федеральных и региональных выборов, также, по желанию органов местного самоуправления, им могут быть поручены и полномочия по проведению муниципальных выборов. Да и независимо от закона составы избиркомов (в том числе и участковых) не существенно меняются от выборов к выборам. Отсюда вывод: допускать без серьезной необходимости различные процедуры на различных выборах — значительно усложнять работу избирательных комиссий.
Например, повышение заградительного барьера происходило не стихийно. Так, в. Якутии 18 октября 2007 г. был принят новый Закон Республики Саха (Якутия) «О выборах народных депутатов Республики Саха (Якутия)», в котором предусматривался 4 %-ный барьер. Однако всего лишь через три недели, 8 ноября, был принят закон, единственная сущность которого — повышение барьера до 7 %. Что побудило республиканских депутатов вносить изменения в только что принятое положение закона? Тем не менее, и во многих других регионах повышение заградительного барьера осуществлялось посредством принятия отдельного закона.
Есть достаточные основания узнавать в повсеместном повышении заградительного барьера влияние федерального центра. Так, об определенном давлении федерального центра свидетельствует сообщение председателя комиссии по законодательству Костромской областной Думы (Костромская область — один из немногих регионов с 4 %-ным выборным барьером).
Не надо заставлять региональных законодателей самих разрабатывать сложные избирательные процедуры, необходимо оставить им свободу выбора по фундаментальным вопросам, связанным с избирательной системой (в первую очередь, в узком смысле). При этом непременно для каждой системы в обязательном порядке должны быть прописаны процедуры, гарантирующие соблюдение избирательных прав.
Так же, в Российской Федерации вопросы организации и проведения досрочного голосования избирателей в труднодоступных или отдаленных местностях, регулируются «рамочным» Федеральным законом № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и другими правовыми актами. Сохраняет свою юридическую силу Выписка из протокола заседания ЦИК России от 5 мая 2011 г. № 9–1-6 «О Рекомендациях по организации голосования граждан Российской Федерации, находящихся в труднодоступных или отдаленных местностях, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и выборов Президента Российской Федерации» [3].
К категории труднодоступных или отдаленных местностей законами указанных субъектов нашего государства отнесены как места, где избиратели проживают постоянно, — населенные пункты, так и места, где избиратели находятся временно: метеостанции, вахтовые поселки нефтяников, газовиков, дорожников, геологов, строителей, работников железных дорог, кордоны-заповедники, лесозаготовительные пункты, охотничьи хозяйства, различные производственные участки, погранзаставы, оленеводческие и коневодческие бригады и общины, сельскохозяйственные, рыболовецкие и старательские артели и т. д.
На территориях этих субъектов при проведении федеральных выборов в труднодоступных или отдаленных местностях в среднем голосует около 150 тысяч избирателей, что составляет 0,15 % от общего количества избирателей, принимающих участие в голосовании.
Наибольшее количество избирателей от принявших участие в голосовании на выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года проголосовало в труднодоступных или отдаленных местностях Ненецкого автономного округа — 3914 (16,73 %), Ямало-Ненецкого автономного округа — 33058 (9,86 %), Чукотского автономного округа — 1814 (6,16 %), Республики Коми — 25178 (4,78 %), Республики Тыва — 5351 (3,63 %), Ханты-Мансийского автономного округа — 22395 (3,16 %) и Республики Саха (Якутия) — 33000 (43,17 %).
Так, общей проблемой подавляющего большинства избирательных комиссий является то, что избиратели, находящиеся в труднодоступных или отдаленных местностях, очень «раскиданы» по территории.
Проблемой, которую можно считать упущенной в контексте действующего федерального законодательства, являются временные нормы. Значимость этого вопроса обусловлена тем, что региональное законодательство может не включать в себя необходимой для проведения выборов нормы либо данная норма закона может выходить за рамки, определенные федеральным законом. На то могут быть 2 причины: или региональный законодатель элементарно не успел соотнести свой закон с федеральным, или ошибка возникла ввиду небрежности либо по каким-то другим причинам.
Наименование федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не совсем отображает его сущность и не во всем соответствует задачам законодательного регулирования избирательных прав на федеральном уровне, следующим из Основного закона РФ. В частности, помимо вопросов защиты избирательных прав федеральный закон должен содержать и на деле содержит определенные ограничения избирательных прав граждан.
Один из основных недостатков Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» — его бессистемность. Региональное избирательное законодательство вскрывает массу недостатков. Первый блок недостатков связан с прямыми и явными нарушениями положений федерального законодательства и устраняется благодаря рекомендациям Центризбиркома и предписаний прокуратуры или через судебные решения. Второй блок недостатков — неправильное понимание региональными законодателями недостаточно четко сформулированных норм федерального закона. Третий блок недостатков обусловлен неудачным решением вопросов, нерегулируемых федеральными законами. С целью устранения недостатков, относящихся ко второму и третьему блокам, целесообразно совершенствование федерального законодательства.
В процессе разработки нового федерального избирательного законодательства целесообразно поставить задачу формирования единого Избирательного кодекса РФ, который вводил бы в качестве общей части «рамочные» нормы, которые будут регулировать любые выборы в РФ.
Проведя анализ современного отечественного избирательного права, мы осознаем необходимость дальнейшего реформирования избирательной системы Российской Федерации. Однако очевидно, что подходить к реформированию избирательных отношений необходимо крайне взвешенно и обдуманно, опираясь на определяемые эмпирическим путем принципы демократического развертывания российской избирательной системы, стремясь избегать «революционные» скачки в развитии электорального законодательства.
Литература:
- Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 2 ноября 2013 года № 30 — ФЗ.
- Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. — М., 2008. — С. 316.
- Вестник Центризбиркома РФ. № 6. 2011.
- Князев С. Д. Избирательное право в правовой системе Российской Федерации: проблемы теории и практики: дис. д-ра юрид. наук: 12.00.02. — Владивосток, 1999. — 507 с.
- Глущенко П. П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод граждан (Теория и практика). — СПб., 1998.
- Вестник Центризбиркома РФ. № 3. 2016.
