Нормативно-правовое регулирование социальной сферы на примере Ненецкого автономного округа



Особенности нормативно-правового регулирования социальной сферы обусловлены спецификой целей и задач, стоящих перед государством в связи с развитием социальных потребностей граждан.

При этом, сам термин «социальная сфера» не имеет нормативного наполнения. Широкое распространение получила точка зрения на социальную сферу как сферу услуг [15, c. 14]. В философии социальная сфера рассматривается как сфера производства и воспроизводства человека, где человек воспроизводит себя как существо биологическое, социальное и духовное [16]. Традиционно понятием «социальная сфера» охватываются такие области жизни человека, как труд, семья, социальное обеспечение, образование, наука, культура, спорт, жилищные условия, — те области жизнедеятельности, в которых формируется и поддерживается уклад жизни, отвечающий интересам всех и каждого.

Социальная сфера — важнейшая подсистема общества, область общественной деятельности, где реализуется социальная политика государства, направленная на создание условий для достойной жизни, удовлетворение духовных и материальных потребностей граждан, повышение их благосостояния [14, c. 7].

В последние годы произошли существенные изменения в правовом регулировании социальной сферы.

Были приняты Федеральные законы от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [3], от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [2], Указ Президента РФ от 7 июля 2011 г. N 899 «Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации» [4], Постановления Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» [5], от 19 июня 2012 г. N 610 «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации» [5] и другие.

Положения данных актов получили своё продолжение в региональном законодательстве. Так, например, в Ненецком автономном округе (далее НАО) был принят Закон НАО «Об образовании в Ненецком автономном округе» [11].

В статье 1 Закона указано, что он регулирует общественные отношения, возникающие в сфере образования на территории Ненецкого автономного округа в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование, в случаях и пределах, установленных законодательством Российской Федерации, а также закрепляет полномочия органов государственной власти Ненецкого автономного округа в сфере образованияс учётом разграничения полномочий между органами государственной власти Архангельской области и органами государственной власти Ненецкого автономного округа.

Несомненно, развитию образования в НАО способствует принятие долгосрочных целевых программ, разрабатываемых на основе федеральной целевой программы развития образования с учетом социально-экономических, культурных, демографических, экологических и других региональных особенностей.

Важное значение для максимально полной реализации общеобразовательных программ имеет нравственное воспитание учащихся. Однако ни в Федеральном законе от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», ни в Законе НАО от 16.04.2014 N 12-ОЗ «Об образовании в Ненецком автономном округе» этому не уделяется внимание.

Вместе с тем на наш взгляд в общеобразовательных, начальных, средних и высших профессиональных образовательных учреждениях в учебные программы должны быть введены специальные дисциплины, направленные на глубокое изучение и развитие культурных и духовно-нравственных ценностей, а также национальной литературы и фольклора коренных и других народов. Внедрение представленных норм и их развитие в законах об образовании представляется вполне оправданным.

Отдельно следует отметить принятие специальных законов об общем образовании в ряде субъектов, в частности в Москве и Санкт-Петербурге, которые устанавливают особенности функционирования, развития и финансирования системы общего образования [13].

Подобная практика принятия специальных законов является весьма полезной для использования и в Законе НАО от 16.04.2014 N 12-ОЗ «Об образовании в Ненецком автономном округе».

Обязательность и гарантированность получения общего образования предопределяют необходимость создания условий для отдельных категорий граждан в целях реализации возложенных на государство задач в сфере образования. Разумеется, закрепление на федеральном уровне социальных и иных гарантий для отдельных категорий лиц не обеспечивает в полной мере создания необходимых условий, подобные меры должны приниматься и на региональном уровне. В частности, представляется целесообразным с учетом социальной и демографической специфики НАО принятие соответствующих положений и иных нормативных правовых актов в указанной сфере, касающихся:

– образовательных программ для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья; детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи; обучающихся в специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа и др.;

– создания специальных учебно-воспитательных учреждений;

– условий получения общего образования детьми-инвалидами и детьми, нуждающимися в длительном лечении, которые по состоянию здоровья временно или постоянно не могут посещать образовательные учреждения, а также гражданами, содержащимися в воспитательно-трудовых и исправительно-трудовых учреждениях, несовершеннолетними подозреваемыми и обвиняемыми, которые находятся под стражей;

– учета детей, в том числе в зависимости от возможностей их здоровья.

Таким образом, законодательство НАО может успешно развиваться при условии взаимодействия органов государственной власти субъектов в сфере образования.

Вместе с тем законодателем НАО необходимо стремиться к использованию такой юридической техники, которая позволила бы избежать нежелательного дублирования положений федеральных актов, не ограничиваясь при этом исключительно разделением полномочий органов государственной власти субъектов в сфере образования.

Далее рассмотрим некоторые проблемы правового регулирования сферы здравоохранения в НАО

В настоящее время сфера здравоохранения в НАО находится в прямой зависимости от финансовых вливаний (как в инфраструктуру, так и в объемы оказываемых медицинских услуг) и эффективного менеджмента. Одним из наиболее действенных инструментов привлечения дополнительных финансовых средств в сферу здравоохранения является государственно-частное партнерство.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) предполагает, что государство использует разнообразный (финансовый, интеллектуальный, управленческий) потенциал частного сектора для совершенствования качества предоставляемых услуг, ответственность за которые возложена законами на государственные органы и учреждения. Участие негосударственных организаций в оказании публичных услуг также предопределено Конституцией РФ: в соответствии с ч. 3 ст. 39 государство поощряет создание дополнительных (по отношению к государственным) форм социального обеспечения и благотворительность; исходя из ч. 2 ст. 41, должны развиваться муниципальная и частная системы здравоохранения, поощряться деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта [1].

Практическое состояние сферы здравоохранения в Российской Федерации и имеющийся опыт разработки нормативных правовых основ ГЧП в данной сфере показывают, что объективная материально-техническая ограниченность государственных медицинских организаций (особенно в дотационных регионах страны), все большая ориентированность на степень удовлетворенности пациентов качеством оказанной им медицинской помощи как базовый показатель деятельности медицинской организации приводят к тому, что интерес к развитию ГЧП в сфере здравоохранения возрастает.

Анализ правовых актов, касающихся развития ГЧП в сфере здравоохранения, показывает, что в большинстве случаев движущей силой для принятия данного рода актов явилось не продолжение имеющегося в субъектах РФ регулирования отношений по ГЧП (принятие общего акта и последующее распространение выработанных правил на различные сферы экономики), а положения государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения» [7] и принятых в ее исполнение норм.

С этой целью в НАО был принят Закон НАО от 19.12.2011 N 83-ОЗ «Об участии Ненецкого автономного округа в государственно-частном партнерстве» [10].

Согласно Методическим рекомендациям по разработке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации планов мероприятий («дорожных карт») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения в субъекте Российской Федерации» [8] региональная концепция развития ГЧП в сфере здравоохранения должна была быть утверждена субъектом РФ не позднее 1 апреля 2013 г.

В НАО они утверждены распоряжением Губернатора НАО [12].

Анализ данной концепции показывает, что она преимущественно исходят из следующих положений:

– сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;

– взаимодействие сторон в ГЧП осуществляется на основе соглашений (договоров, контрактов и др.);

– взаимодействие сторон носит партнерский, равноправный характер;

– ГЧП ориентировано на удовлетворение публичных интересов;

– проекты, реализуемые посредством ГЧП, основываются на принципах консолидации ресурсов и вкладов участников.

Анализ мероприятий, направленных на развитие частной системы здравоохранения и ГЧП в сфере здравоохранения в НАО показывает, что предусматриваются следующие направления такого партнерства:

1) передача на концессионных условиях не только медицинских учреждений, медицинского оборудования, но и медицинских услуг;

2) участие негосударственных медицинских организаций в оказании бесплатной медицинской помощи в рамках территориальной программы ОМС;

3) передача на аутсорсинг отдельных видов услуг в учреждениях здравоохранения;

4) взаимодействие со страховыми медицинскими организациями по добровольному медицинскому страхованию.

В целом же следует отметить, что в НАО сложилось крайне узкое понимание целей и субъектов ГЧП в сфере здравоохранения.

В качестве основной цели ГЧП в сфере здравоохранения в НАО декларируется развитие повышение качества медицинской помощи на основе повышения эффективности деятельности медицинских организаций и их работников, стимулирование заинтересованности работников в результатах своего труда через повышение заработной платы.

На наш взгляд, такой подход минимизирует эффективность программы ГЧП ввиду ограниченного числа частных субъектов, чей капитал и иные ресурсы привлекаются, тогда как задача ГЧП в широком смысле состоит в том, чтобы обеспечить участие не только частных медицинских организаций, но и частного бизнеса в целом, учитывая, что им оказывается значительно большее количество видов услуг: информационные и образовательные, управленческие и технические, коммунально-бытовые и т. п.

Проведенный анализ показывает, что используется крайне ограниченный перечень правовых форм взаимодействия, практически отсутствует объективный анализ последствий предлагаемых решений, к мерам ГЧП относятся случаи участия частных организаций в выполнении государственного задания или в аутсорсинге, которые в строгом смысле государственно-частным партнерством не являются.

Практически отсутствует в программе указание на крайне злободневную для медицинских организаций проблему сбора и утилизации медицинских и иных отходов, мало внимания уделяется проблеме обучения кадров для работы с новой техникой в условиях новых стандартов и порядков, техническому сопровождению функционирования различной медицинской техники и информационных систем и т. п.

Отмеченные особенности правового регулирования ГЧП в здравоохранении в НАО подчеркивают как важность унификации на федеральном уровне нормотворческой деятельности в данной сфере, так и потребность в координации и методическом руководстве со стороны федерального центра организационной деятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления по привлечению частного бизнеса в сферу здравоохранения.

Государственно-частное партнерство не может быть сведено исключительно к инфраструктурно-ориентированным проектам. Важно в настоящее время создать такую систему ГЧП в сфере здравоохранения, в которой значительный удельный вес занимали бы проекты, связанные с тем, что частный партнер берет на себя обязательства по финансированию и предоставлению публичных услуг, ответственность за предоставление которых лежит в силу закона или Конституции РФ на государстве.

В НАО достаточно активно осуществляется и правовое регулирование социальной поддержки молодежи. На это направлен Закон НАО от 10.07.2000 N 250-ОЗ «О государственной молодежной политике в Ненецком автономном округе» [9].

При этом, определение «социальная поддержка молодежи» в данном Законе отсутствует. На наш взгляд, данное определение может быть следующим — комплекс правовых, экономических, социальных, организационных, консультативных мер, направленный на создание наиболее благоприятных условий для развития потенциала молодой личности, реализация которого входит в обязанности государства.

Закон содержит основные принципы социальной поддержки молодежи:

– выделение приоритетных направлений;

– учет интересов и потребностей различных групп молодежи;

– участие молодых граждан в разработке и реализации приоритетных направлений молодежной политики;

– взаимодействие органов государственной власти Ненецкого автономного округа, органов местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа, учреждений, молодежных и детских объединений и иных организаций, деятельность которых направлена на осуществление молодежной политики на территории Ненецкого автономного округа;

– информационная открытость;

– соблюдение действующего законодательства.

К сожалению, на федеральном уровне не принят федеральный закон «О молодежной политике в Российской Федерации». На наш взгляд, его необходимо принять и в нем закрепить:

1) меры социальной поддержки молодежи и распределить их по категориям соответственно возрасту, социальному статусу, состоянию здоровья, возможности и способности работать молодых людей;

2) способы финансирования из федерального бюджета с передачей полномочий органам государственной власти субъекта и органам местного самоуправления.

На уровне НАО в сфере социальной поддержки молодежи считаем необходимым усовершенствовать законодательство следующим образом.

1. В жилищной сфере — упростить процедуру материальной помощи на приобретение жилья в рамках федеральных и региональных целевых программ.
2. В области образования — выделить в самостоятельную государственную программу доступность и качество образования для сельской молодежи.

Эти меры позволят повысить эффективность социальной поддержки молодежи в НАО.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2. Федеральный закон от 21.11.2011 N 323-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 28.11.2011, N 48, ст. 6724.
3. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 02.03.2016) «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 31.12.2012, N 53 (ч. 1), ст. 7598.
4. Указ Президента РФ от 07.07.2011 N 899 «Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 11.07.2011, N 28, ст. 4168.
5. Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 N 608 (ред. от 24.02.2016) «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 25.06.2012, N 26, ст. 3526.
6. Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 N 610 (ред. от 16.01.2016) «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 25.06.2012, N 26, ст. 3528.
7. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 294 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения» // Собрание законодательства РФ, 28.04.2014, N 17, ст. 2057.
8. Приказ Минздрава России от 29.12.2012 N 1706 (ред. от 13.02.2013) «Об утверждении методических рекомендаций по разработке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации планов мероприятий («дорожных карт») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения в субъекте Российской Федерации» // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс» [Дата обращения: 21.03.2016].
9. Закон НАО от 10.07.2000 N 250-ОЗ (ред. от 26.05.2014) «О государственной молодежной политике в Ненецком автономном округе» // Няръяна Вындер, N 114, 26.07.2000.
10. Закон НАО от 19.12.2011 N 83-ОЗ «Об участии Ненецкого автономного округа в государственно-частном партнерстве» // Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа, N 33, 20.12.2011.
11. Закон НАО от 16.04.2014 N 12-ОЗ (ред. от 27.10.2015) «Об образовании в Ненецком автономном округе» // Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа, N 12, 17.04.2014.
12. Распоряжение Губернатора Ненецкого автономного округаот 01.03.2013 г № 18-Р «Об утверждении Плана мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения в Ненецком автономном округе» // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс» [Дата обращения: 21.03.2016].
13. Белоусова О. В. Региональное законодательство об общем образовании: пути совершенствования // Журнал российского права. — 2013. — N 2. — С. 122–129.
14. Волкова Н. С. Государственное управление социальной сферой: состояние и модернизация // Журнал российского права. — 2013. — N 7. — С. 5–16.
15. Управление развитием социальной сферы муниципальных образований: Учеб.-метод. пособие / Под общ. ред. Е. В. Тишина. — М.: Проспект, 2001. — 344 с.
16. Философия: Учебник / Под общ. ред. В. В. Миронова. — М.: Норма, 2005. — 928 с.