Совершенствование правового регулирования материальной ответственности в сфере государственной службы



В действующем административном законодательстве можно выделить два основных направления материальной ответственности: ответственность военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы и материальная ответственность государственных служащих. В первом случае, рассматриваемый вид ответственности регулируется специальным профильным законодательством, во втором — трудовым законодательством. Таким образом, названные два вида материальной ответственности несогласованны между собой, поскольку в их основе лежат различные материальные и процессуальные нормы.

Отметим, что вопрос определения сущности правовой природы материальной ответственности является дискуссионным и по разному понимается представителями современной правовой науки, в том числе, отдельными учёными ставиться под сомнение само её существование. Вместе с тем, определение природы материальной ответственности имеет важное концептуальное значение для формирования системы правового регулирования соответствующего института административного права.

Как отмечает Д. Б. Уначева, «по характеру воздействия юридическая ответственность классифицируется на два крупных вида: карательно-охранительная и штрафная (право восстановительная)». К карательной можно отнести: уголовно-правовую, административно- правовую и дисциплинарную, к право восстановительной — гражданско-правовую и материальную ответственность [16].

Таким образом, материальная ответственность обладает таким характерным признаком, как направленность на полное или частичное восстановление права стороны, которой причинён ущерб, т. е. имеет право восстановительный характер.

Как таковое наличие материальной ответственности на современном этапе развития правовой науки, учёными не отрицается. Она существует объективно в связи с существованием соответствующих норм трудового и административного законодательства, предусматривающих её наличие. Главный вопрос, как уже указывалось, заключается в определении её места в системе юридической ответственности. Одной из основополагающих классификаций юридической ответственности является её деление по отраслевому признаку. В таком случае, материальная и связанная с ней дисциплинарная ответственность, относится к сфере трудовой ответственности.

Сторонниками отнесения материальной ответственности к трудовой, т. е. придания ей статуса вида (разновидности) трудовой ответственности являются Д. А. Липинский, Р. Л. Хачатуров, И. А. Кузьмин, Р. Р. Хаснутдинов, Л.Р Оганесян и другие.

В первую очередь, заслуживает определённого внимания безальтернативная позиция Л. Р. Оганесян, которая ставит под сомнение существование материальной ответственности вообще, полагая, что материальная ответственность поглощается институтом дисциплинарной ответственности являясь, по сути, лишь наказанием, санкцией, применяемой за совершение дисциплинарного проступка. Также, учёная, указывает на то, что вопросы материальной ответственности относится исключительно к сфере трудового права, а сама материальная ответственность может иметь значение в качестве принципа трудового права, но не более [15, c. 61–64].

Позиция Л. Р. Оганесян представляется неверной, поскольку, не смотря на малую теоретическую разработанность исследуемой темы, существует достаточный массив правового регулирования выделяющий, обособляющий материальную ответственность как среди всех иных видов ответственности в общем, так и от дисциплинарной, в частности. В месте с тем, данное обстоятельство не означает отсутствие общих черт и схожести проступков, за которые наступает дисциплинарная и материальная ответственность и возможность «двойной» ответственности лицом за совершённый им дисциплинарный проступок, если, среди его последствий, будет и причинение реального материального ущерба федеральному имуществу, либо имуществу субъекта федерации.

В подтверждение этому, можно привести справедливое утверждение Е. Г. Воробьёва о соотношении материальной и дисциплинарной ответственности военнослужащих: «каждое нарушение материального интереса государства путем причинения ущерба военному имуществу со стороны военнослужащего одновременно является и нарушением (причем грубым) воинской дисциплины. Следовательно, будет более корректным утверждение не о том, что к материальной ответственности виновный военнослужащий привлекается независимо от привлечения его к ответственности дисциплинарной, а о том, что привлечение военнослужащего к материальной ответственности предполагает и одновременное привлечение его к дисциплинарной ответственности» [10, c. 72]. Отметим лишь то, что данное соотношение связано в первую очередь с особенностями регулирования дисциплинарной ответственности, которая, зачастую не настолько конкретизирована, как уголовная или административная. Во многих сферах государственной службы (военной и правоохранительной) существуют такие формулировки дисциплинарных проступков, как нарушение служебной дисциплины, под чем понимается неукоснительное соблюдение установленного порядка несения службы, в т. ч. бережное отношение к имуществу и т. п.

Рассмотрим другие научные позиции, не относящие материальную ответственность к отдельному виду юридической ответственности. В частности, Р. Л. Хачатуров и Д. А. Липинский в совместной монографии, основываясь на отраслевом критерии, выделяют следующие виды ответственности: конституционную, уголовную, административную, гражданско-правовую, трудовую, финансовую, уголовно-процессуальную, уголовно-исполнительную и гражданско-процессуальную ответственность [17, c. 650–652]. При этом, в рамках административной ответственности рассматривается исключительно ответственность, предусмотренная Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации и другими актами об административной ответственности (в т. ч. законодательством субъектов федерации), а в рамках трудовой — рассматривается, среди прочего, материальная и дисциплинарная. И. А. Кузьмин также относит материальную и дисциплинарную ответственность исключительно к трудовой [11, c. 108].

Р. Р. Хаснутдинов в своей научной публикации посвящённой систематизации юридической ответственности также принимает вышеописанную позицию [18, c. 38].

Критически к указанному делению видов юридической ответственности, в т. ч. не придание значения материальной ответственности, относится Н. В. Витрук. В частности, учёный указывает, что «вряд ли можно согласиться с тем, что такие виды юридической ответственности, как материальная ответственность и дисциплинарная ответственность, исключаются из числа профилирующих, но, в тоже время, в это число включены финансовая ответственность и уголовно-исполнительная ответственность» [9, c. 93].

Далее предлагаем обратиться к иным доводам, приводимым Н. В. Витрук. Так учёный указывает на то, что материальную ответственность нельзя отождествлять с имущественной, т. е. гражданско-правовой, поскольку, последняя предполагает, в т. ч. возможность компенсации причинённого вреда за счёт передачи иного имущества, в т. ч. аналогичного, объединённого родовыми признаками (приобретение такой вещи, взамен утраченной, испорченной и т. п.). Особенность санкции материальной ответственности является, её исключительно денежная форма [9, c. 93]. Вместе с тем, учёный указывает на родовой характер гражданско-правовой ответственности для материальной и иных вышедших из неё видов ответственности [9, c. 194].

Примечательно также отметить то, что неразработанность статуса материальной ответственности является проблемой присущей отечественному законодательству на протяжении не одного десятилетия. Так, на это указывала ещё в 1979 году Н. И. Титова которая отмечала, что «еще нет четкого определения понятия материальной ответственности, единого мнения о ее разновидностях, тенденциях развития и путях совершенствования, в результате чего она часто отождествляется с гражданско-правовой ответственностью» [9, c. 144].

А. Г. Чернявский и С. М. Кузнецов рассматривают материальную ответственность с позиций как трудового, так и административного законодательства, однако не относят её к сфере административного законодательства (права) хотя бы частично. В частности, авторы указывают, что отдельные категории государственных служащих, виновные в причинении имущественного вреда государству при исполнении ими должностных обязанностей, несут материальную ответственность на основе специальных нормативных актов, например — ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» [19, c. 191]. Отметим, что, приведённые указанными учёными в качестве примера специальные нормативные акты, относятся исключительно к административному законодательству.

Вместе с тем, заслуживает внимание позиция А. Г. Чернявского и С. М. Кузнецова о том, что «материальная ответственность государственных служащих является особым видом юридической ответственности [19, c. 191]. При этом, учёными выделяются и особенности материальной ответственности государственных служащих, отличающих их от материальной ответственности в сфере трудового права:

– наступает исключительно за вред (прямой ущерб) причинённый исключительно органу государственной власти (государству) и исключительно в связи с исполнением обязанностей государственной службы Российской Федерации;

– имущество, которому причинён ущерб, находится исключительно в собственности государства либо субъектов федерации;

– как правило, для каждого вида государственной службы существует особый, ведомственный порядок привлечения к материальной ответственности [19, c. 191].

Государственные служащие, виновные в причинении материального ущерба не при исполнении должностных обязанностей, несут материальную ответственность в обще гражданском порядке. Действительно, ответственность за вред, причинённый государственными служащими при исполнении своих обязанностей в общегражданском порядке урегулированы главой 59 ГК РФ, в частности, положениями ст.ст.1069,1070 указанной главы [1].

Если же обратить внимание на внутриотраслевые научные исследования в рамках административного права, то можно выявить определённые тенденции, свидетельствующие о формировании теоретических наработок в направлении признания материальной ответственности институтом административного права. В частности, такого мнения придерживаются в своих работах С. П. Матвеев [14] и Д. В. Лопатин [12, 13].

Так, С. П. Матвеев отмечает, что, в связи с наличием специальных нормативных актов, регулирующих материальную ответственность, в науке административного права делается вывод о существовании правового института материальной ответственности в административном праве [14, c. 31]. Д. В. Лопатин под институтом материальной ответственности в административном праве понимает «совокупность норм административного права, которые регламентируют отношения по возмещению материального ущерба, причиненного военнослужащими, в связи с чем, реализуется в административно-правовом порядке» [13, c. 18].

Исходя из этого, представляется вполне закономерной такая характеристика материальной ответственности (на уровне общеправовой теории) как межотраслевой характер. В противном случае, сторонникам позиции отнесения материальной ответственности исключительно к трудовому праву, необходимо обосновать отнесение государственной службы исключительно к трудовым правоотношениям (в том числе и военной неконтрактной службы, т. е. службы по призыву), что, как известно, невозможно, в силу специфики отношений возникающих между государственным служащим (либо лицом призванным на военные сборы не обладающим в полной мере ни статусом государственного служащего, ни статусом работника в полной мере) и их работодателем (государством), и подтверждается большим количеством научных исследований, а также существующей на данный момент судебной практикой [7,8].

На основании этого, взяв за основу принципиальное отличие сферы трудовых отношений и отношений, связанных с прохождением государственной службы, на теоретическом уровне представляется необходимым выделение отдельного межотраслевого института материальной ответственности.

В первом случае, речь идёт, прежде всего, о Федеральном законе от 12 июля 1999 г. N 161- ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих». Согласно ч. 1 ст. 1 указанного законодательного акта, последним устанавливаются условия и размеры материальной ответственности военнослужащих и порядок возмещения причинённого ущерба [3]. Данный нормативно — правовой акт не содержит в себе определения материальной ответственности. Также, в рассматриваемой сфере действуют нормы Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76- ФЗ «О статусе военнослужащих» и Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и другие законодательные акты.

Во втором случае, основным законодательным актом, регулирующим материальную ответственность является Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N197-ФЗ [2]. Так, в соответствии с п.6 ч.2 ст.1 Трудового кодекса РФ, одной из основных целей трудового законодательства, является регулирование трудовых отношений и других непосредственно связанных с ними отношений по «материальной ответственности работодателей и работников в сфере труда» [2]. Указанному вопросу непосредственно посвящены положения глав 37–39 Раздела XI Трудового кодекса РФ. Как известно, трудовое законодательство допускает применение его положений, с учётом установленных особенностей, к лицам, являющимся государственными служащими, то есть являющимся субъектами административного права.

Система государственной службы определены ч.1 ст. 2 ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» и состоит из государственной гражданской службы, военной службы и государственной службы иных видов [4].

Так, согласно ч. 2 ст. 2 ФЗ «О службе в органах внутренних дел», «правоотношения, связанные с прохождением в органах внутренних дел федеральной государственной гражданской службы, регулируются законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, а трудовые отношения — трудовым законодательством» [5]. Одновременно с этим, в соответствии с ч. 6 ст. 10 указанного ФЗ, за ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальному органу, подразделению, сотрудник органов внутренних дел несет материальную ответственность в порядке и случаях, которые установлены трудовым законодательством [5].

Аналогичные положения предусмотрены ФЗ «О полиции». Так, согласно ч. 4 ст. 33 указанного закона «за ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, территориальному органу, подразделению полиции либо организации, входящей в систему указанного федерального органа, сотрудник полиции несет материальную ответственность в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации», ч. 2 ст. 34 — «действие трудового законодательства Российской Федерации распространяется на сотрудников полиции в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, и настоящим Федеральным законом» [6].

В данном случае мы наблюдает отсылочные нормы, позволяющие нам применять положения трудового законодательства о материальной ответственности в сфере службы в органах внутренних дела. Однако, по отдельным положениям трудового сегмента регулирования материальной ответственности противоречат положениям законодательства в сфере органов внутренних дел.

Так, предлагаем рассмотреть вопрос о материальной ответственности руководителя в сфере ОВД. Как таковая материальная ответственность работодателя нормами отраслевого законодательства не урегулирована, однако, существует положение, предусмотренное ч. 7 ст. 74 ФЗ «О службе в органах внутренних дел», согласно которому, «руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченный руководитель, принявшие с нарушением закона решение об увольнении сотрудника органов внутренних дел со службы в органах внутренних дел, о его освобождении, отстранении от должности или переводе на другую должность в органах внутренних дел либо задержавшие исполнение решения о восстановлении сотрудника в прежней должности (или) специальном звании, несут дисциплинарную и материальную ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами» [2].

Фактически данным положением устанавливается новое, не предусмотренное трудовым законодательством, основание материальной ответственности, поскольку, данный состав правонарушения совершается работником (сотрудников ОВД), а не работодателем в лице государства. Исходя из этого, к данному случаю необходимо применять положения трудового законодательства о материальной ответственности работников о, чём, среди прочего говорит указание на то, что такие лица несут материальную ответственность в соответствии сданным ФЗ и другими ФЗ. Как уже указывалось выше, вопросы материальной ответственности сотрудников ОВД урегулированы трудовым законодательством.

Таким образом, субъект рассматриваемого состава правонарушения имеет статус рабочего (наёмного работника), (не работодатель) и подлежит ответственности в соответствии со ст. 238 ТК РФ, согласно которой «работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб. Неполученные доходы (упущенная выгода) взысканию с работника не подлежат». При этом, под «прямым действительным ущербом понимается реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение состояния указанного имущества (в том числе имущества третьих лиц, находящегося у работодателя, если работодатель несет ответственность за сохранность этого имущества), а также необходимость для работодателя произвести затраты либо излишние выплаты на приобретение, восстановление имущества либо на возмещение ущерба, причиненного работником третьим лицам» [5].

Как представляется, возможные затраты государства на компенсацию имущественного вреда в гражданско-правовом порядке незаконно уволенному или невосстановленному вовремя на службе сотруднику не могут быть признаны реальным ущербом, поскольку не соответствуют законодательно закреплённым в трудовом законодательстве признакам. В таком случае, более правильным выглядит привлечение такого сотрудника к гражданско-правовой ответственности, однако в силу прямого указания в ФЗ «О службе в органах внутренних дел» только на дисциплинарную и материальную ответственность, это не возможно.

Таким образом, в результате описанных выше противоречий, представляется неправомерным привлечение руководителя федерального органа исполнительной власти к материальной ответственности в случае предусмотренном ч. 7 ст. 74 ФЗ «О службе в органах внутренних дел», поскольку соответствующие основания в трудовом законодательстве отсутствуют (в связи с тем, что не причинён реальный ущерб).

Приведённые выше обстоятельства, говорят о неудовлетворительном уровне текущего законодательного регулирования материальной ответственности государственных служащих и необходимости разработки и законодательного внедрения концепции материальной ответственности государственных служащих распространяющейся на все виды государственной службы).

Как представляется такая концепция должна содержать в себе следующие элементы: условия наступления материальной ответственности («материальной правонарушение»); ее виды (полная, ограниченная материальная ответственность); определение размера причиненного ущерба и порядок возмещения причиненного ущерба государству при исполнении своих служебно-трудовых обязанностей, основания для освобождения от материальной ответственности, основания уменьшения размера денежного взыскания в случаях полной и ограниченной материальной ответственности.

Таким образом, в результате проведённого исследования, сформированы следующие выводы и предложения:

1. Материальную ответственность — самостоятельный вид юридической ответственности, имеющему межотраслевой характер, т. е. определить её как межотраслевой институт юридической ответственности, применяемый, по крайней мере, в двух отраслях права: трудовом и административном. По своему происхождению материальную ответственность можно определить как относящуюся к сере частного права гражданско-правовую имущественную ответственность «приспособленную» под специфику трудовых отношений и отношений, связанных с прохождением государственной службы.
2. Материальную ответственность в административном праве можно определить как меру государственного принуждения, применяемую к государственным служащим за совершение дисциплинарного проступка в связи с осуществлением последними прав и обязанностей, связанных с прохождением государственной службы, и заключающуюся в полном или частичном компенсации причинённого материального ущерба.
3. В целях совершенствования правового регулирования материальной ответственности государственных служащих, предлагаем внести следующие изменения в ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих»:

– введение натуральной формы возмещения причинённого материального ущерба с ограничением в отношении категории имущества, используемого при выполнении задач связанных с риском для жизни и здоровья государственных служащих;

– законодательное закрепление исчерпывающего перечня случаев освобождения от материальной ответственности: смерть государственного служащего; объявление его безвестно отсутствующим; признание его недееспособным; возмещения государственным служащим вреда за утраченное или недостающее имущество, которое в установленном порядке было списано или признано негодным к дальнейшему использованию и эксплуатации, а также не представляющим какой-либо материальной ценности, изменение обстановки.

Изменение обстановки как основание для освобождения от материальной ответственности заключается в совершении виновным лицом, после причинения материального вреда, поступка связанного с выполнением своих служебных обязанностей или с проявлением активной гражданской позиции государственного служащего, который был положительно отмечен руководством;

– установить открытый перечень случаев, когда размер применяемого денежного взыскания, в том числе в случае полной материальной ответственности, может быть уменьшен. Среди таких обстоятельств предусмотреть следующие: 1) поведение виновного после совершения правонарушения направленное на максимально возможное предотвращение большего размера вреда, который неизбежно наступил бы, если бы не действия виновного; 2) предотвращение иного вреда, например, вреда здоровью сослуживцев, других лиц, причинение которого было неизбежно, но предотвращено в результате активных действий государственного служащего совершившего правонарушение; 3) наличие у государственного служащего несовершеннолетних, малолетних детей, иных лиц на иждивении в соответствии с действующим гражданским и социальным законодательством и т. п.

Данный перечень должен быть открытым и при решении о привлечении лица к материальной ответственности, в соответствующем документе отдельно должно быть указано об отсутствии оснований для уменьшения размера денежного взыскания, освобождения лица от материальной ответственности, либо о мотивах по которым данные основания не приняты во внимание, в случае, их наличия. Данные требования должны применяться как к решению командира (руководителя), так и к судебному решению.

– необходимо расширить компетенцию суда при рассмотрении дел о привлечении государственных служащих к материальной ответственности, предоставив суду право уменьшать размер взыскиваемого с виновного лица денежного взыскания по предложенным выше основаниям.

Литература:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства РФ. — 29.01.1996. — N 5. — ст. 410.
2. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 31.07.2016) // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 3.
3. Федеральный закон от 12 июля 1999 г. N 161-ФЗ (с изменениями и дополнениями по состоянию на 4 июня 2014 года) «О материальной ответственности военнослужащих» // Собрание законодательства Российской Федерации от 19 июля 1999 г. N 29 ст. 3682.
4. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ (в редакции от13.07.2015) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации от 2 июня 2003 г. N 22 ст. 2063.
5. Федеральный закон от 30.11.2011 N 342-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.07.2016) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 05.12.2011, N 49 (ч. 1), ст. 7020.
6. Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О полиции» // Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, N 7, ст. 900.
7. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.05.2014 N 8 «О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» (ред. от 28.06.2016) // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2014. — № 7.;
8. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.11.2006 № 52 (ред. от 28.09.2010) «О применении судами законодательства, регулирующего материальную ответственность работников за ущерб, причиненный работодателю // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2007. — № 1 и др.
9. Витрук, Н. В. Общая теория юридической ответственности / Н. В. Витрук; Российская академия правосудия. -2-е изд., испр. и доп. — М.: Норма,2012. -432 с.
10. Воробьев Е. Г. О соотношении материальной и дисциплинарной ответственности военнослужащих // Военно-юридический журнал. — 2009. — № 9. — С. 72–81.
11. Оганесян Л. Р. Виды юридической ответственности // Вектор науки ТГУ. — 2010. — № 1. — С. 61–64.
12. Кузьмин И. А.Юридическая ответственность и ее реализация: учеб.пособие / И. А. Кузьмин. — Иркутск: Изд-во ИГУ, 2013. — 219 с.
13. Лопатин Д. В. Административно-правовое регулирование материальной ответственности военнослужащих в Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. — Москва, 2007. — 28 с..
14. Лопатин Д. В. Административно-правовое регулирование материальной ответственности военнослужащих в Российской Федерации / Д. В. Лопатин — Правовые вопросы национальной безопасности. Федеральное издание. М., 2007. № 1–2 (19–20). С.47–55.
15. Матвеев С. П. Материальная ответственность государственных служащих как элемент социальной защиты // Вестник ВИ МВД России. — 2011. — № 3. — С. 26–33.
16. Уначева Д. Б. Юридическая ответственность как вид социальной ответственности. URL:http://pglu.ru/upload/iblock/a58/18.pdf (дата обращения — 29.09.2016 года).
17. Хачатуров P. Л., Липинский Д. А. Общая теория юридической ответственности: Монография. — СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007. — 950 с.
18. Хаснутдинов Р. Р. Проблемы методологии системного подхода к юридической ответственности: монография. / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф. Р. Л. Хачатуров. — Самара: Самарский юридический институт ФСИН России, 2012. — 110 с.
19. Чернявский А. Г. Юридическая ответственность: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / А. Г. Чернявский, С. М. Кузнецов; под ред. Б..Н. Габричидзе, Н. Д. Эриашвили. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. — 335 с.