Защита гражданских прав в контексте отношений муниципальной собственности



Муниципальная собственность является одной из составляющих экономической основы местного самоуправления. Вопросы формирования, эффективного управления и распоряжения муниципальной собственностью, защиты прав субъектов отношений муниципальной собственности имеют свою специфику и являются актуальными в нынешних экономических условиях.

Сущность гражданских прав и способы их защиты закреплены нормами гражданского законодательства. Основополагающим документом является Гражданский Кодекс Российской Федерации (далее по тексту — ГК РФ) [2]. Субъектами гражданских правоотношений выступают не только физические лица, но и юридические лица, и публично-правовые образования, такие как органы государственной и муниципальной власти, а также общественные объединения. Гражданским Кодексом закреплено, что «граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права» (ст. 9, п. 1), при этом злоупотребление правом не допускается (ст. 10, п. 1). Злоупотребление правом подразумевает, прежде всего, нарушение права другого субъекта гражданских правоотношений, и именно поэтому законодательно закрепляются основные способы защиты гражданских прав. Нарушение гражданских прав рассматривается в большинстве случаев как посягательство на субъективное гражданское право управомоченного лица либо противодействие управомоченному лицу в осуществлении принадлежащих ему прав. Нарушение прав может осуществляться как путем совершения действия (т. е. активная форма: например, незаконное владение чужой вещью, нарушение договорных обязательств и т. д.), так и посредством бездействия (т. е. пассивная форма: в частности, нарушение договорных обязательств в большинстве случаев состоит в неисполнении принятой обязанности) [5, с. 76].

Финогентова О. Е. отмечает, что публично-правовые ограничения прав участников частноправовой сферы общественных отношений в виде запрета совершать действия, ущемляющие права и законные интересы других лиц, государства и общества, могут устанавливаться как в одном с ограничиваемыми частными правами нормативном акте, так и в специальном. Например, в гл. 2 ГК РФ, посвященной возникновению гражданских прав и обязанностей, осуществлению и защите гражданских прав, последовательно закрепляются частноправовые (управомочивающие) нормы, устанавливающие свободу осуществления гражданских прав, и публично-правовые нормы-запреты, ограничивающие их осуществление (ст. ст. 9, 10) [6, с. 67].

Гражданским кодексом РФ возведена в ранг основных принципов, на которых основывается гражданское законодательство, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав и их судебной защиты. Действующее законодательство предоставляет российским гражданам широкие права в сфере имущественных и личных неимущественных отношений и для обеспечения их защиты от нарушений со стороны других лиц.

Перечень универсальных способов защиты гражданских прав дается в ст. 12 ГК РФ. Под способами защиты прав следует понимать меры, прямо предусмотренные законом в целях пресечения оспаривания либо нарушения субъективных гражданских прав и (или) устранения последствий такого нарушения [5, с. 92].

Согласно ст. 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется путем:

 признания права;

 восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения;

 признания оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной сделки;

 признания недействительным решения собрания;

 признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления;

 самозащиты права;

 присуждения к исполнению обязанности в натуре;

 возмещения убытков;

 взыскания неустойки;

 компенсации морального вреда;

 прекращения или изменения правоотношения;

 неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону;

 иными способами, предусмотренными законом.

Таким образом, можно выделить две группы способов защиты гражданских прав — юрисдикционную и неюрисдикционную. Юрисдикционная форма подразумевает, прежде всего, судебную защиту прав, которые Верховным Судом Российской Федерации (далее по тексту — ВС РФ) определяются как субъективные гражданские права конкретного лица (п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.09.2015 № 43 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности») [4].

Перейдем к контексту защиты гражданских прав в отношении муниципальной собственности. Первоначально необходимо определить, какие именно гражданские права имеют субъекты данных отношений, какова особенность отношений муниципальной собственности, и какие проблемы могут возникать в ходе их реализации.

Основной целью деятельности органов местного самоуправления является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования (т. е. решение вопросов местного значения). В распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и материальные ресурсы, за счет которых местные органы власти организуют на территории муниципальных образований предоставление населению коммунальных, социальных, образовательных, медицинских и иных услуг [7, с. 3]. Эти ресурсы являются муниципальной собственностью. По определению А. Н. Суетова она включает в себя «широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной системы» [10, с. 3].

Муниципальная собственность является по своему характеру публичной. Несмотря на то, что статья 8 Конституции РФ закрепляет равенство всех форм собственности [1], отношения публичной (государственной и муниципальной) собственности имеют свою специфику, обусловленную, прежде всего, субъектами такой собственности и ее назначением. Таким образом, важно определиться с составом объектов муниципальной собственности, а также сторонами отношений в сфере муниципальной собственности, то есть субъектами.

А. Б. Ярощук и В. В. Каштанов выделяют три группы отношений муниципальной собственности: имущественные, земельные и финансово-бюджетные отношения [12, с. 100]. Важнейший критерий включения активов (имущества) в муниципальную собственность — это отнесение их к системе местного хозяйства. Выход за его рамки при определении объектов муниципальной формы собственности является неэффективным мероприятием с экономической точки зрения.

Объекты муниципальной формы собственности можно классифицировать по назначению на объекты универсальные и специальные. Большой удельный вес в структуре муниципальной собственности занимают основные фонды непроизводственного назначения, к которым можно отнести: жилой фонд, нежилой фонд (здания административного назначения, образовательные учреждения, учреждения охраны здоровья, учреждения культуры); объекты инженерной инфраструктуры, которые относятся к элементам жилищно-коммунального хозяйства (теплосети, водопроводные и канализационные коммуникации, электроснабжение, газоснабжение, объекты внешнего благоустройства, санитарного контроля; транспортные системы (сеть дорог на территории, подконтрольной местным органом, земельные участки, земельные участки в черте города — скверы, парки, сады).

Субъектами отношений муниципальной собственности являются орган муниципальной власти, с одной стороны, и муниципальное сообщество, с другой. Если с первой стороной исследуемых отношений все достаточно ясно, то в отношении муниципального сообщества могут возникнуть правовые споры. ГК РФ определяет в ст. 215 «Право муниципальной собственности» в п. 2 положение, согласно которому права собственника от имени муниципального образования осуществляют как органы местного самоуправления, так и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ, то есть государственные органы, юридические лица и граждане (п. 4 ст. 125 ГК РФ).

Таким образом, муниципальное имущество может быть использовано для выполнения муниципальных функций как органом муниципальной власти, так и другими лицами — участниками гражданских правоотношений. При этом существует несколько форм взаимодействия муниципальной власти и муниципального сообщества:

— полная передача муниципального имущества во владение другим лицам (приватизация);

— предоставление услуг на основе заключенного контракта органа местного самоуправления с частной организацией (муниципально-частное партнерство) [8, с. 58].

И в том, и другом случае могут возникнуть ситуации, когда права одной из сторон нарушаются. Разрешение спора между двумя сторонами отношений муниципальной собственности может быть выполнено исключительно юрисдикционным путем, то есть путем обращения в суд. Споры между органами муниципальной власти и юридическими лицами рассматриваются Арбитражным Судом.

Изучение судебной практики Арбитражного Суда Калининградской области свидетельствует о том, что наиболее часто рассматриваются споры, связанные с арендой муниципального имущества [9]. Обобщение судебной практики свидетельствует о том, что споры, возникающие в связи с арендой муниципального имущества весьма разнообразны: споры, связанные с заключением, изменением и расторжением договоров аренды муниципального имущества; споры, связанные со взысканием арендной платы (в том числе изменение размера арендной платы, применение методики расчета арендной платы, применение нового показателя кадастровой стоимости земельного участка), договорной неустойки; споры, связанные с преимущественным правом выкупа арендуемого муниципального имущества и другие.

Правовой базой для разрешения споров данной категории являются нормы Гражданского кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Федерального закона от 29.07.1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», Федерального закона от 16.07.1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», Постановления Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 г. № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации», других нормативно-правовых актов, регулирующих арендные отношения.

Также при вынесении решения Арбитражный Суд может опираться на рекомендации и разъяснения по указанным вопросам, содержащимся в Постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в Определениях Верховного Суда Российской Федерации, а также на нормативные акты соответствующих органов местного самоуправления, действующие в спорный период.

Основными противоречиями, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются на сегодняшний день:

— недостаточное правовое урегулирование отношений собственности;

— неэффективное управление муниципальным имуществом;

— проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями и другими субъектами отношений муниципальной собственности [7, с. 13];

— противоречие между непосредственным и опосредованным присвоением экономических благ населением муниципального образования;

— между формальным равенством местного населения по отношению к средствам производства и фактическим неравенством в распределении и потреблении экономических благ [12, с. 102].

Разрешение указанных выше противоречий позволит урегулировать отношения муниципальной собственности и снизить количество спорных ситуаций между субъектами правоотношений в сфере управления муниципальным имуществом.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. № 31. 2014. Ст. 4398.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 23.06.2016) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.09.2015 № 43 «О некоторых вопросах, связанных с применением норм Гражданского кодекса Российской Федерации об исковой давности» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. № 12.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации. Постатейный комментарий к главам 1–5 // под ред. Л. В. Санниковой. М.: Статут, 2015. 662 с.
6. Финогентова О. Е, Ломаев А. Ю. Проблемы реализации публичного интереса в нормах гражданского права // Вестник Самарского юридического института. 2015. № 2 (16). С. 65–70.
7. Олиференко Н. П. Полномочия органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений: Автореферат дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Олиференко Наталия Петровна. М., 2009. 23 c.
8. Печенкина В. В., Лялина Е. Е. Управление объектами муниципальной собственности на основе отношений муниципально-частного партнерства // Вестник государственного и муниципального управления. 2012. № 1. С. 57–66.
9. Проблемы (аспекты) рассмотрения дел по спорам, связанным с арендой муниципального имущества [Электронный ресурс] // Официальный сайт Арбитражного Суда Калининградской области. Режим доступа: http://kaliningrad.arbitr.ru/welcome/show/633200041/366.
10. Суетов А. Н. Развитие отношений муниципальной собственности в России: Дис.... канд. экон. наук: 08.00.01. Саратов, 2000. 135 c.
11. Сулейманова С. А. Правоспособность граждан (физических лиц) по российскому гражданскому праву: Автореферат дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2002. 31 c.
12. Ярощук А. Б., Каштанов В. В. Особенности развития предпринимательской деятельности в муниципальном образовании в современных условиях // Вестник Университета Российской академии образования. 2012. № 3 (61). С. 99–106.