Развитие государственно-частного партнерства: проблемы формирования законодательной базы в регионах



Государственно-частное партнерство (далее — ГЧП) — один из способов развития общественной инфраструктуры, основанный на долгосрочном взаимодействии государства и бизнеса, при котором частная сторона (бизнес) участвует не только в создании (проектировании, финансировании, строительстве/реконструкции) объекта инфраструктуры, но и в его последующей эксплуатации и/или техническом обслуживании в интересах публичной стороны [8, с. 4].

В Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о ГЧП) дается следующее определение государственно-частного партнерства: юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера с одной стороны и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП, заключенного в соответствии с настоящим федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества [1].

Государственно-частное партнерство становится в России все более заметной формой сотрудничества государства и частного бизнеса. Уже осуществляются партнерские проекты в энергетике, транспортной инфраструктуре, водоснабжении и других отраслях. В научной литературе сформировалось мнение, что ГЧП — это перспективный инструмент решения многих экономических проблем, позволяющий использовать ресурсы как государственного, так и частного секторов, и применение ГЧП следует расширять [6].

Развитие государственно-частного партнерства в России с принятием Закона о ГЧП, по мнению экспертов, будет дополнительным толчком развития для инвесторов. По мнению Председателя Правительства РФ Д. А. Медведева Закон о ГЧП открывает новые возможности для взаимодействия бизнеса и власти. А также станет эффективным инструментом для формирования благоприятной инвестиционной среды. Доступ частных компаний в государственный сектор позволит сэкономить бюджетные средства, послужит модернизации федеральной и региональной инфраструктуры, повышению качества услуг в сфере ЖКХ, транспорта и энергетики.

Предусмотренная Законом о ГЧП новелла — возможность возникновения частной собственности на публичную инфраструктуру — позволяет использовать новые, эффективные и сбалансированные модели ГЧП в российской правоприменительной практике, учитывающие, с одной стороны, государственный интерес, с другой — потребность бизнеса в различных механизмах государственной поддержки. В целях обеспечения практической реализации закона о ГЧП введено достаточно четкое регламентирование процессов инициирования, разработки, оценки, принятия решения о реализации, определения частного партнера для реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства. Определен перечень публичной инфраструктуры, которая может являться объектом соглашения о государственно-частном партнерстве. Данный перечень охватывает практически все отрасли: от социальной, коммунальной и транспортной инфраструктуры до энергетики и мелиоративных систем. При этом предусмотрено, что инвестор сможет подать заявку на создание объекта по собственной инициативе, не дожидаясь предложения со стороны публичного партнера.

Также, Законом о ГЧП предусмотрена возможность софинансирования проектов из бюджетных источников. Более того, законодателем гарантирована неизменность правил игры на весь период действия соглашения и предусмотрена возможность пересмотра условий соглашения в случае изменения макроэкономических условий и законодательства, напрямую затрагивающих проект (налоги, льготы и т. д.). Таким образом, федеральный закон призван стать не просто рамочным документом, определяющим понятийную базу и общие правила, а инструментом решения инфраструктурных проблем России и в первую очередь ее регионов.

До 1 июля 2016 года, субъектам РФ, было рекомендовано привести нормативно-правовую базу в соответствии с Законом о ГЧП. В настоящее время большинство регионов утвердило соответствующими нормативно-правовыми актами уполномоченный орган в сфере государственно-частного партнерства. В ряде регионов приняты изменения, а в некоторых, как например, в Самарской области, принято Постановление Правительства Самарской области, которое регламентирует порядок определения формы реализации инвестиционных проектов, основные требования к использованию различных правовых механизмов инвестиционной деятельности [2]. Таким образом, правовые механизмы ГЧП «встраиваются» в уже существующие на территории субъектов РФ отношения по определению приоритетов инвестиционной деятельности, наблюдается тенденция основных положений региональной политики в данной сфере [5, с. 271–272]. До разработки существующего Закона о ГЧП, понятие государственно-частное партнерство рассматривалось в широком смысле и под него подпадали различные формы инвестиционных соглашений, в т. ч. коммерческая концессия, а в настоящее время государственно-частное партнерство определяется в узком смысле, согласно определению, указанном в Законе о ГЧП.

В целом, ситуация с реализацией соглашений ГЧП неоднородна. В некоторых субъектах РФ для развития экономики широко используют ГЧП. Основная проблема не использования данного инструмента — это отсутствующее или не адаптированное законодательство. Вторая проблема — острая нехватка опыта.

Острая нехватка опыта, компетенций и базы успешных практик, а также недостаток специалистов в сфере ГЧП не только на региональном, но и на муниципальном уровнях не позволяют всецело охватить данное направление для его дальнейшего развития [7, с. 99]. Решение данных проблем видится в организации курсов повышения квалификации, создании банка успешных типовых проектов и организации методической базы.

Также, одной из основных проблем является проблема с финансированием проектов и отсутствием понимания механизмов реализации соглашений ГЧП как для органов государственной власти, так и для предпринимателей. Создание регионального центра ГЧП по подготовке запуску и управлению проектами ГЧП поможет преодолеть вышеуказанные проблемы.

В рамках законодательного регулирования государственно-частного партнерства на территории Калининградской области в настоящее время признан утратившим силу с 1 января 2016 года Закон Калининградской области от 30 декабря 2010 г. № 536 «Об участии Калининградской области в проектах государственно-частного партнерства» [3], который по факту, имел декларативный характер, и не было установлено конкретных правовых механизмов, процедуры реализации.

При этом в рейтинге регионов по уровню развития ГЧП в 2015–2016 годах [9, с. 36], составленным Центром развития ГЧП, Калининградская область занимает 38 место со следующими показателями:

- Опыт реализации проектов 2,42;

- Нормативно-правовая база 1,50;

- Институциональная среда 3,90.

В настоящее время Правительством Калининградской области определен уполномоченный орган [4], которым является Министерство экономики Калининградской области.

В рамках реализации проектов ГЧП на региональном уровне не заключено ни одного соглашения. При этом заключено 8 концессионных соглашений, 7 из которых в коммунальной сфере и 1 в социальной сфере. Уровень реализации данных проектов — муниципальный.

В сентябре 2016 года утверждена дорожная карта Калининградской области по внедрению лучших практик Национального рейтинга состояния инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации, в которое отдельное место занимает оценка механизма государственно-частного партнерства. Во исполнение требований Закона о ГЧП принято решение о развитии механизма государственно-частного партнерства в Калининградской области за счет реализации комплекса мероприятий:

проведение анализа законодательства Калининградской области на предмет соответствия федеральному законодательству, приведение законодательства Калининградской области в соответствие с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ;

определение уполномоченных органов в сфере ГЧП в соответствии с ч. 2 ст. 17 и ч. 4 ст. 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ;

разработка нормативно-правового акта, регламентирующего межведомственное взаимодействие органов власти на различных этапах рассмотрения и реализации проектов ГЧП;

разработка нормативно-правового акта, регулирующего порядок рассмотрения инвестиционных предложений при реализации различных моделей государственно-частного партнерства;

координация органов местного самоуправления Калининградской области по определению уполномоченных органов в сфере государственно-частного партнерства и приведению муниципальных правовых актов в соответствие с Федеральным законом от 13 июля 2015 года;

подготовка плана мероприятий (дорожной карты) по развитию институциональной среды ГЧП в Калининградской области;

привлечение бизнес — сообщества и потенциальных инвесторов к подготовке плана мероприятий (дорожной карты) по развитию институциональной среды ГЧП в Калининградской области;

ведение реестра заключенных соглашений о государственно-частном партнерстве, в том числе в форме концессионных соглашений.

Ряд мероприятий из вышеперечисленных уже выполнен, а все незавершенные планируется реализовать до конца 2016 года.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, можно говорить о том, что в настоящее время Закон о ГЧП имеет отдельные недостатки, которые показывают, что требуется определенная доработка и корректировка. В июле 2016 года Федеральным законом от 03 июля 2016 г. № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесен ряд изменений в Закон о ГЧП, что говорит о понимании государства в необходимости совершенствования федерального законодательства в рамках государственно-частного партнерства.

В разрезе реализации механизмов государственно-частного партнерства на территории Калининградской области можно увидеть, что ведется активная работа по приведению нормативно-правовой базы в соответствии с Законом о ГЧП, а также созданию работающей системы государственно-частного партнерства на региональном уровне.

Литература:

1. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 20.07.2015).
2. Постановление Правительства Самарской области от 24 марта 2016 г. № 131 «Об утверждении порядка определения формы реализации проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства, концессионных соглашений и иных форм государственно-частного взаимодействия, планируемых к реализации на территории Самарской области, и мониторинга их реализации» // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 20.10.2016)
3. О признании утратившим силу Закона Калининградской области «Об участии Калининградской области в проектах государственно-частного партнерства» и о внесении изменений в отдельные законы Калининградской области: Закон Калининградской области от 23 декабря 2015 г. № 505 ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 20.10.2016).
4. Постановление Правительства Калининградской области от 7 июня 2016 г. № 281 «Об уполномоченных органах исполнительной власти Калининградской области в сфере государственно-частного партнерства, о внесении дополнения и изменений в постановление Правительства Калининградской области от 13 марта 2015 года № 112» // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 20.10.2016).
5. Барков А. В., Серова О. А. Государственно-частное партнерство на рынке социальных услуг в свете развития социального предпринимательства: проблемы гармонизации правового регулирования // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2016. Вып. № 3. С. 269–280.
6. Муравьев Н. В. Внутренние и внешние факторы развития государственно-частного партнерства в России // Изв. Сарат. ун-та Нов. сер. Сер. Экономика. Управление. Право. 2012. № 1. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/vnutrennie-i-vneshnie-faktory-razvitiya-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva-v-rossii (дата обращения 23.10.2016).
7. Савченко И. И., Сидорова Н. Г., Кочева Е. В., Матев Н. А. Государственно-частное партнерство в России: современное состояние и проблемы развития // Вестник ТГЭУ. 2015. № 1 (73). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo-v-rossii-sovremennoe-sostoyanie-i-problemy-razvitiya (дата обращения 20.10.2016).
8. Закон о государственно-частном партнерстве: руководство по применению / «Ассоциация «Центр развития ГЧП». 2015 // URL: http://pppcenter.ru/assets/ docs/Zakon-Block_28–09–2015_v01.pdf (дата обращения 20.07.2015).
9. Исследование «Развитие государственно-частного партнерства в России в 2015–2016 годах. Рейтинг регионов по уровню развития ГЧП» // Ассоциация «Центр развития ГЧП», Министерство экономического развития Российской Федерации. — М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016 (дата обращения 20.10.2016).