В 2013 году Российская Федерация отмечала юбилей — 20 лет со дня принятия Конституции Российской Федерации. Конституция [1] в качестве одного из фундаментальных принципов построения государства провозглашает принцип разделения властей — государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
На федеральном уровне законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание — Парламент Российской Федерации, состоящий из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. В обиходе закрепилось их неофициальное обозначение как нижней и верхней палаты. Однако это скорее дань традиции, поскольку ни в Конституции, ни в законодательстве такие обозначения не фигурируют.
Отдельного закона, посвященного Федеральному Собранию, нет. Его деятельность регулируется Конституцией, регламентами и иными внутренними актами палат.
Обе палаты заседают отдельно друг от друга. Вместе они могут собираться для заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда и выступлений руководителей иностранных государств.
Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 5 лет (в 2008 году поправками к Конституции срок полномочий Государственной Думы был увеличен с 4 лет до 5 лет). Срок полномочий Государственной Думы принято называть созывом. Созывы отсчитываются с 1993 года — года принятия Конституции России. До революции 1917 года в России тоже избиралась Государственная Дума, однако время работы дореволюционной Думы не учитывается при нумерации созывов. Сейчас действует Государственная Дума шестого созыва.
В течение года Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии. Весенняя сессия начинается в январе по окончании новогодних праздников и продолжается обычно до середины июля, после чего наступают т. н. «парламентские каникулы» — время отпуска депутатов. Осенняя сессия начинается в сентябре и продолжается до конца декабря.
Каждая палата имеет принимаемый ею Регламент — документ, определяющий внутренний распорядок деятельности палаты. Так, в Регламенте ГД предусматривается порядок формирования и функционирования фракций, комитетов и комиссий, детально описана законодательная процедура: как осуществляется внесение законопроекта, как проходит работа над законопроектом в комитетах, порядок его рассмотрения в том или ином чтении на пленарном заседании ГД и т. д.
В каждой палате образуются комитеты и комиссии. В комитетах парламентарии работают над законопроектами соответствующего профиля и готовят их к рассмотрению на пленарном заседании палаты. В Государственной Думе 30 комитетов (Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству, Комитет по бюджету и налогам, Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов и т. д.). Комиссии создаются для решения отдельных вопросов (например, Комиссия по вопросам депутатской этики, Комиссия по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами и др.).
Важным органом Государственной Думы является Совет ГД, который занимается предварительной подготовкой и рассмотрением организационных вопросов деятельности палаты. В него входят Председатель ГД, его заместители, а также руководители фракций. Совет формирует повестку дня каждого пленарного заседания Гос. Думы, назначает определенный комитет ответственным за подготовку того или иного законопроекта, внесенного в Думу, принимает решение о проведении парламентских слушаний и т. д.
В Государственной Думе депутаты объединены во фракции по их политической принадлежности. Каждый депутат обязательно должен состоять в одной из фракций. При этом выход депутата из фракции автоматически влечет за собой прекращение его статуса депутата ГД.
Федеральное Собрание состоит не только из депутатов ГД и членов СФ. Каждая палата имеет свой аппарат. Так, в структуру Аппарата ГД входят аппараты комитетов и комиссий ГД, аппараты фракций, секретариаты Председателя ГД и его заместителей, управления (например, правовое аналитическое, экономическое). Главная задача Аппарата — обеспечение деятельности палаты, например: помощь депутатам в подготовке законопроектов, юридико-техническая и лингвистическая экспертиза текстов принимаемых Государственной Думой законопроектов, сведение воедино и анализ представленных к законопроекту поправок, обеспечение депутатов материалами к пленарному заседанию Гос. Думы и заседанию ее комитетов и т. д. Сотрудники Аппарата ГД являются государственными гражданскими служащими.
Процесс принятия закона начинается с внесения его проекта в Государственную Думу. При этом круг лиц, которые наделены правом внесения законопроекта, т. е. правом законодательной инициативы, определен в Конституции. Таким правом обладают: Президент, Правительство, Совет Федерации, члены СФ, депутаты ГД, законодательные органы субъектов РФ, а также высшие суды (Конституционный и Верховный) по вопросам их ведения [2].
Регламент ГД содержит перечень документов, которые должны быть направлены в ГД вместе с текстом вносимого законопроекта: это пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование; перечень законов, подлежащих признанию утратившими силу или изменению, а в случае, если законопроект посвящен введению или отмене налогов либо предполагает траты из федерального бюджета — заключение Правительства на этот законопроект. Если же законопроект вносит изменения в Уголовный кодекс, то к нему необходимо приложить официальные отзывы Правительства и Верховного Суда.
Правительство вправе направлять в Гос. Думу официальные отзывы на рассматриваемые ими законопроекты или законы. Этим правом Правительство активно пользуется, а палаты, в частности Государственная Дума, очень внимательно относится к таким отзывам и учитывает их в своей работе.
Председатель ГД направляет внесенный законопроект в профильный комитет, который изучает его на соответствие требованиям по внесению законопроектов и предлагает назначить один из комитетов ответственным по законопроекту (обычно профильный комитет просит назначить ответственным себя же).
Совет ГД по предложению профильного комитета назначает один из комитетов ГД ответственным по законопроекту, направляет законопроект в комитеты, комиссии и во фракции, Президенту, в Правительство, СФ для подготовки отзывов по нему и устанавливает срок подготовки к рассмотрению законопроекта в 1-ом чтении.
Ответственный комитет, получив законопроект, оценивает только его концепцию, т. е. основную идею, и не может вносить в него какие-либо поправки — это делается во 2-ом чтении. В ходе работы над законопроектом комитет может привлекать экспертное сообщество, запрашивать мнение профильных министерств и ведомств, а также проводить консультации с профсоюзами, объединениями работодателей, предпринимательскими ассоциациями и т. п. Также комитеты тесно сотрудничают с Правительством и Администрацией Президента.
Если ответственный комитет придет к выводу, что концепция законопроекта заслуживает поддержки, он принимает решение рекомендовать Государственной Думе принять законопроект в 1-м чтении и установить срок для представления поправок ко 2-му чтению. Если комитет посчитает, что концепция законопроекта такой поддержки не заслуживает, он рекомендует палате отклонить законопроект в 1-м чтении. Если же ответственный комитет считает, что законопроект действительно важный и необходимый, но то, как он написан, не позволяет принять его в 1-ом чтении, он может рекомендовать автору законопроекта изменить текст законопроекта.
Пленарные заседания ГД строятся по определенной схеме. Сначала предоставляется время для выступления представителям фракций на политические темы (каждой фракции — 10 минут), затем решаются организационные вопросы, связанные с повесткой дня, затем начинается обсуждение, собственно, самих законопроектов и проектов постановлений ГД. После окончания их обсуждения начинается т. н. «час голосования» — время, в течение которого депутаты только голосуют по всем ранее обсужденным законопроектам и не могут возвращаться к их обсуждению.
На пленарном заседании Государственной Думы законопроект по первому чтению докладывает его автор, а с содокладом выступает представитель ответственного комитета, который доводит до депутатов мнение этого комитета. К пленарному заседанию каждая фракция обычно уже вырабатывает свою позицию по законопроектам, рассматриваемым на этом заседании. Однако депутаты все же голосуют свободно, по своему усмотрению, и мнение фракции для них имеет рекомендательный характер, хотя и достаточно весомо.
Принятый в 1-м чтении законопроект возвращается в ответственный комитет, который собирает и систематизирует поправки, представляемые к законопроекту. Поправки вправе вносить только субъекты права законодательной инициативы. По окончании срока представления поправок комитет проводит заседание (или несколько заседаний), на которых члены комитета голосуют по представленным в комитет поправкам. После этого комитет распределяет поправки по таблицам: таблица № 1 — это поправки, рекомендуемые комитетом к принятию; таблица № 2 — поправки, рекомендуемые комитетом к отклонению.
Принятый Государственной Думой в 3-м чтении федеральный закон направляется в Совет Федерации, который может одобрить его либо отклонить. Обычно по отклоненным Советом Федерации законам палатами на паритетных началах создается согласительная комиссия, которая вырабатывает приемлемый для обеих палат текст, после чего он вновь рассматривается Государственной Думой и в случае его принятия — направляется в СФ.
Однако ГД может и не согласиться с мотивами СФ и преодолеть его вето двумя третями голосов. В этом случае закон направляется сразу Президенту, минуя Совет Федерации.
Президент вправе отклонить принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации закон. В этом случае он также подлежит повторному рассмотрению в ГД.
Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Президент обязан его подписать.
Таким образом, значение Государственной Думы Российской Федерации можно определить следующим образом. Она является общегосударственным органом народного представительства, законодательным органом государственной власти, от которого напрямую зависит законодательная политика Российской Федерации.
Принимая законы и бюджет, регулируя налоги, ратифицируя международные договоры Российской Федерации, Государственная Дума оказывает самое непосредственное влияние на решение ключевых государственных вопросов. Она участвует в законодательном формировании системы федеральных органов исполнительной власти, определении порядка их образования и деятельности, а также в формировании персонального состава федеральных органов государственной власти. Вместе с Президентом и Советом Федерации Государственная Дума устанавливает правовые основы федеральной политики в области государственного, экономического, социального, экологического, культурного развития Российской Федерации, обеспечения обороны и безопасности страны.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.)//Российская газета.-1993.-25 декабря.
- Демидов Н.М., Солодилов А.В. Основы политологии и социологии: - М; КНОРУС, 2015.
