В условиях мирового экономического кризиса страны, экономики которых ориентируются на инновационное развитие и повышение технологического уровня, значительно усиливают свое внимание к системе государственных закупок. Государственные закупки составляют существенную часть общей экономической деятельности государства, поскольку последнее является крупнейшим игроком на рынке, и для реализации своей деятельности нуждается в товарах, услугах и работах так же, как и любой другой представитель рыночной экономики. От того, насколько эффективна выстроена в стране система государственных закупок зависит, как минимум, три момента: насколько эффективно будут расходоваться бюджетные средства; какая конкурентная среда будет сформирована и каковы перспективы дальнейшего развития экономики в области инноваций. Исходя из этого в современных условиях организации управления экономикой в целом по стране и в отдельных регионах можно выделить два направления, имеющих важное значение, в деле повышения ее эффективности:
– повышение эффективности (результативности) расходования бюджетных средств;
– повышение управляемости финансовыми потоками, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат и сокращение расходов бюджета.
Достижение этих целей обеспечивается, в том числе, за счет развития и совершенствования системы государственных закупок. Повышение эффективности механизма управления через систему государственных закупок — важнейшая составная часть устойчивого социально-экономического развития страны.
Для того, чтобы система государственных закупок работала более эффективно многие специалисты считают, что необходимо усилить централизацию управления ими путем создания на федеральном уровне специализированной организационной структуры. Предполагается, что основным назначением данной структуры будет формирование государственной политики в области закупочной деятельности государства и ее реализация, а также комплексное управление системой государственных заказов.
Централизация системы государственного (муниципального) заказа способствует обеспечению автоматизации всех этапов цикла осуществления закупочной деятельности, а именно:
– прогнозирование и планирование закупок для государственных и муниципальных нужд;
– обоснование начальных цен, иных составляющих контрактов, контроль за их соблюдением;
– размещение государственного (муниципального) заказа;
– исполнение государственных (муниципальных) контрактов;
– осуществление мониторинга и учет результатов закупочной деятельности для государственных (муниципальных) нужд.
Централизованный подход обеспечивает как предварительный контроль бюджетных расходов, так и оперативный контроль со стороны соответствующих контрольных органов.
Также посредством централизация системы госзакупок появляется больше возможностей в способствовании развитию инновационной сферы экономики. В частности, в рамках данной структуры целесообразно создать информационно-консультационную инфраструктуру, которая бы занималась отслеживанием появления на рынке, в том числе, новых инновационных товаров, работ и услуг, описанием их технических и функциональных характеристик и доведением этой информации до всех государственных и муниципальных заказчиков.
Целесообразность большей централизации управления государственными закупками инновационной продукции и создание специализированной организационной структуры обусловлены необходимостью формирования единого экономического пространства государственных закупок, разработкой и реализацией целенаправленной и скоординированной политики в этой сфере, организацией ее эффективного контроля.
Исходя из этого, основными функциями такой специализированной структуры должны стать:
– во-первых, формирование государственной политики в сфере формулирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа;
– во-вторых, законодательная инициатива в сфере закупочной деятельности государства;
– в-третьих, осуществление экспертной и аналитической деятельности путем анализа и обработки различной информации, касающейся государственных и муниципальных закупок;
– в-четвертых, осуществление координирующей функции между федеральными органами и другими государственными заказчиками по вопросам планирования (текущего и перспективного) государственного заказа;
– в-пятых, функция непосредственного заключения государственных контрактов и их администрирование на реализацию крупных государственных заказов на сложную инновационную продукцию и выполнение научно-исследовательских работ;
– в-шестых, выполнение контрольно-надзорных функций в сфере государственных закупок;
– наконец, ведение реестров федеральных контрактов, а также надежных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) и тех, кто не оправдал доверие.
Одним из основных принципов контрактной системы в сфере закупок является принцип стимулирования инноваций. Так, заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета удовлетворения публичных потребностей путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.
Государственные закупки выполняют роль связующего звена между государством и бизнесом, оказывают объединяющее воздействие на сложившиеся общественные процессы (административные, социальные, экономические, политические), выступают в качестве инструмента, с помощью которого реализуется инновационная стратегия. То есть система госзакупок способствует налаживанию взаимодействия между всеми участниками экономических отношений, в том числе, между участниками инновационных отношений.
Подчеркнем, что участие государства в инновационных процессах в рамках реализации государственной закупочной политики является не только крайне важным инструментом обеспечения экономического роста, но и основой поддержки предпринимательских структур, особенно молодых, так как позволяет им претендовать на приток денежных средств на ранних стадиях жизненного цикла и гарантирует спрос на продукцию, еще не завоевавшую рыночной доли.
Нужно отметить, что государственные закупки инновационных товаров и услуг требуют к себе особого подхода. В этой связи в рамках централизованного управления государственными закупками все государственные заказы имеет смысл разделить на несколько групп, отдельно выделив заказы на сложную и инновационную продукцию и заказы на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.
Такой подход позволит не только развивать инновационный сектор экономики, но и способствует преодолению одного из основных недостатков сложившейся системы государственной закупки, а именно, соотношение цена-качество не в ущерб последнему, так как в настоящее время, к сожалению, сложилась ситуация, когда произошла полная подмена понятия «эффективность» понятием «экономия». С этой точки зрения товары, работы, услуги должны быть лучшими, но стоить дешевле своих аналогов. На практике зачастую так не бывает, особенно в сфере инновационной продукции.
Выделение заказов на выполнение НИОКР в качестве отдельной группы целесообразно еще потому, что при относительно точном представлении заказчиком своих потребностей в результатах НИОКР, достаточно сложно заранее описать работы и методы, которые должны привести к получению требуемого результата, оценить вероятность успеха и необходимый объем работ исходя из различных технических подходов. Также при осуществлении заказа на выполнение научно-исследовательских работ полученные промежуточные результаты могут привести к изменению самого предмета заказа.
При заказе на выполнение научно-исследовательских работ важную роль могут играть критерии сложности продукции, такие как отсутствие аналогов на рынке, значительная новизна, необходимость взаимодействия различных научных, промышленных и иных организаций при ее разработке и производстве. Также критерием может быть привлечение к выполнению работ в качестве соисполнителей ученых высших учебных заведений, заинтересованных в практическом применении образования и науки, проверке теории на практике.
Установка квалификационных требований к потенциальным исполнителям как условие допуска к участию в размещении заказа должно быть вменено в обязанности государственному заказчику, который размещает заказ на выполнение НИОКР или сложную (инновационную) продукцию.
Квалификационные требования предполагают: опыт выполнения аналогичных работ; репутацию в научной среде; отзывы других заказчиков о качестве исполнения их заказов; наличие соответствующего кадрового потенциала или способность усилить его за счет привлечения организаций-соисполнителей или отдельных исследователей; наличие доступа к техническим мощностям (лабораториям, оборудованию и пр.), необходимым для исполнения заказа.
Как видим, целесообразно учитывать наличие соответствующего кадрового потенциала и способность усилить его за счет привлечения субподрядных организаций, а также привлечения к реализации заказа субъектов малого предпринимательства на условиях субподряда. В этом случае достигалась бы еще одна цель — поддержка развития малого предпринимательства.
При заказе сложной продукции с целью оптимизации финансовой составляющей важно разобраться во всех тонкостях вопроса, взвесить все за и против, понять и оценить все технические, технологические и качественные характеристики предмета заказа. Для этого на этапе подготовки размещения заказа целесообразно, чтобы заказчик имел право предварительно ознакомиться со всеми предложениями потенциальных исполнителей путем, например, опубликования предварительного приглашения к участию в закупке и закупочной документации с указанием места и времени обсуждения. Такое обсуждение может осуществляться и на электронной площадке. Цель такого рода предзаказных мероприятий для заказчика — это разъяснить свои требования, для потенциального исполнителя — обосновать свои преимущества.
Чтобы не затягивать время размещения заказа, а так же чтобы заказ государства был выполнен более точно, имеет смысл предусмотреть возможность проведения конкурентных переговоров с потенциальными исполнителями. Основной целью проведения таких переговоров является ознакомление всех участников с предложениями своих конкурентов для того, чтобы обосновать перед государственным заказчиком свои преимущества в эффективной реализации потребностей государства.
Возвращаясь к затронутой выше проблеме, когда наиболее низкая цена выступает в качестве основного критерия при определении поставщика, надо отметить, что основной опасностью такого подхода является отсутствие оценки потенциальных потерь, которые могут иметь место. Причем потери эти могут носить не только экономический характер, но и социальный, и культурный, и экологический, что возможно при покупке инновационной продукции. Специалистами давно признано, что отбор предложений только исходя из цены является крайне неэффективным. Здесь велика опасность приобретения продукции, фактические значения показателей качества и безопасности которой не отвечают требованиям заказчика, вследствие отсутствия системы объективного подтверждения соответствия как на этапе совершения закупки (выбора поставщика), так и в процессе приемки товаров. Большинство малых и средних предприятий — участников закупок не имеют необходимой испытательной базы и квалифицированных специалистов, поэтому декларируемое ими соответствие предлагаемой продукции требованиям стандартов чаще всего сомнительно. В то же время ФЗ № 44-ФЗ [1] не предоставляет заказчикам право требовать у претендентов на заключение контракта декларации о соответствии, оформленные с участием третьей стороны — аккредитованной испытательной лаборатории (центра), поэтому закон не является гарантом приобретения не только качественной (соответствующей стандартным требованиям), но и безопасной (соответствующей требованиям ТР) продукции [2].
В СМИ и на страницах научных изданий отечественная практика размещения государственных и муниципальных заказов вызвала немало негативных отзывов, в частности, одним из основных недостатков отмечено отсутствие приоритета качества продукции, работ и услуг, приобретаемых для государственных и муниципальных нужд.
Не обладая профессиональными знаниями в области качества закупаемой продукции, представители заказчика, как правило, ограничиваются требованием о ее соответствии действующим национальным стандартам. В свою очередь, участники мероприятия по размещению заказа в своих заявках декларируют соответствие предлагаемой продукции стандартам, будучи защищенными законом от обязательства представлять объективные доказательства такого соответствия.
Среди целей ФЗ № 44-ФЗ не установлена ориентация на закупку товаров лучшего качества, поэтому проблема эффективного использования средств решается исключительно в аспекте экономии финансовых ресурсов на момент совершения закупки. При этом в большинстве случаев заключение контракта осуществляется с участником, предложившим минимальную цену, а эффективность закупки рассчитывается как доля сэкономленных средств от первоначально выделенных. Однако данный показатель нельзя считать объективной характеристикой эффективности вложения бюджетных средств, поскольку его значение не связано с величиной полезного эффекта, получаемого потребителем от применения закупленных изделий.
Здесь должны быть задействованы дополнительные критерии для оценки предложений, особенно при заключении договоров на долгосрочный период, в том числе, имеющих инновационную составляющую. Одним из таких критериев может стать учет добровольной сертификации поставщиков согласно стандарту ГОСТ ISO 9001— 2011 [3]. На сегодняшний день закон не предусматривает возможность требования добровольных сертификатов соответствия продукции, что, по всей видимости, обусловлено целью создать конкуренцию в процессе размещения заказов. Однако снятие такого ограничения могло бы стать компромиссным вариантом, способствующим закупкам продукции подтвержденного качества и не противоречащим действующему законодательству о конкуренции. Тем более, что заказчики, работающие по ФЗ № 223-ФЗ [4], имеют право затребовать у поставщиков внедренные сертифицированные системы качества, соответствия производств экологическим стандартам, реализованных программ комплаенс-контроля.
Для снижения риска закупок продукции ненадлежащего качества или не соответствующей требованиям безопасности при составлении реестра недобросовестных поставщиков, кроме предусмотренных законом о контрактной системе случаев, следует использовать официально опубликованные специалистами Роспотребнадзора результаты контроля продукции [5].
Отметим проблемы в реализации одного из принципов контрактной системы, а именно принципа профессионализма заказчика. Федеральный закон № 44-ФЗ предполагает обязанность заказчика создать контрактную службу (годовой объем закупок которых превышает сто миллионов рублей) или назначить должностное лицо (контрактного управляющего при объеме закупок меньше ста миллионов рублей), являющегося квалифицированным специалистом, обладающим теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок. Требования к профессиональной подготовке должностных лиц, занимающихся закупками, прописаны в ч. 6 ст. 38 закона о контрактной системе, а именно наличие высшего образования или дополнительного профессионального образования в сфере закупок. То есть получается, что должностному лицу, осуществляющему закупочную деятельность достаточно высшего образования любого направления. В профессиональном стандарте специалиста в сфере закупок в требованиях к образованию и обучению говорится о необходимости наличия высшего образования уровня бакалавриат и дополнительного профессионального образование по программе повышения квалификации или программе профессиональной переподготовки в сфере закупок [6]. То есть исходя из положения профессионального стандарта (хотя он и носит рекомендательный характер), а также здравого смысла и того факта, что в настоящее время у нас в стране нет программы подготовки специалистов в данной области в высших образовательных учреждениях в рамках высшего профессионального образования, в Федеральном законе целесообразно уточнить данную норму, снять имеющее место противоречие и требовать, чтобы те лица, которым вменено в служебные обязанности заниматься закупками, должны пройти дополнительное образование по соответствующим программам.
Учитывая тот факт, что в настоящее время принцип профессионализма в сфере контрактной системы реализуется не в полном объеме, что выражается, прежде всего, в острой потребности в хорошо подготовленных кадрах в этой области, одним из выходов могла бы стать добровольная сертификация специалистов в сфере закупок на соответствие профессиональным стандартам специалиста и эксперта в данной сфере [6].
По результатам проверки документов на предмет образования и опыта работы в сфере закупок, и успешного прохождения тестирования и собеседования соискателю может быть присвоен один из предусмотренных уровней квалификации. Данную сертификацию проводят организации, имеющие на это соответствующее разрешение, например, Институт государственных и регламентированных закупок конкурентной политики и антикоррупционных технологий [7].
Федеральный закон № 44-ФЗ, несмотря на то, что нацелен на создание системы закупок, удобной для заказчика и поставщика, основанной на конкурентных началах, фактически, как отмечают специалисты, за счет выстраивания целого ряда ограничений в сфере определения поставщика, превращает заказчика из экономически более сильного (исходя из его особого статуса) участника закупочного процесса в более слабого. Заказчик, исходя из установленных законом о контрактной системе требований и формального соблюдения порядка, фактически не выбирает нужного ему поставщика.Вместе с тем зачастую личность контрагента, его опыт работы, деловая репутация при определенных видах закупок имеют принципиальное значение (например, при оказании платных образовательных услуг, медицинских услуг и т. д.). Заказчик же, в силу норм Закона о контрактной системе, находится в жестких рамках, значительно ограничивающих его договорную свободу [8]. Законодатель ввел такие ограничения с благими намерениями, для соблюдения целей, обозначенных в ч.1 ст.1 ФЗ № 44-ФЗ, а именно повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.
Однако практическая реализация данных целей приводит к тому, что, во-первых, основным критерием закупок является цена; во-вторых, растет количество жалоб, далеко не всегда обоснованных, на действия заказчика, исходя из расширения возможностей для участия в проводимых закупках. Рассмотрение жалоб влечет за собой торможение закупочных процедур, оттягивает во времени их исполнение, что не позволяет своевременно удовлетворять государственные и муниципальные нужды. Зачастую участники закупок, не имеющие объективной возможности исполнить контракт, откровенно злоупотребляют предоставленной им Законом о контрактной системе возможностью обжаловать действия заказчика, преследуя цель изменения условий документации о закупке (т. е. условий, предложенных заказчиком и являющихся существенными для него) таким образом, чтобы это было выгодно им для целей участия в конкретной закупке и признания их победителями. Здесь налицо значительное ограничение принципа свободы договора в отношении государственных (муниципальных) заказчиков на стадии формирования договорного обязательства, что позволяет говорить о серьезном противоречии норм Закона о контрактной системе основным положениям гражданского законодательства. Подобная ситуация стала возможной ввиду юридического смешения в одном правовом институте норм частного и публичного права, что привело к проблемам взаимодействия данных норм, к превалированию норм публичного права (об этом свидетельствует в том числе возможность применения мер административной ответственности) и, как следствие, к ограничению основных начал гражданского законодательства. [8].
Выходом из этой ситуации может быть введение дополнительных критериев (кроме цены) при определении заказчиком поставщика, которые могут быть аналогичны описанным выше при подготовке к размещению заказа на выполнение НИОКР и заказа на сложную, в том числе инновационную продукцию, товар, услугу.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что для достижения реальной эффективности государственной закупочной деятельности и достижения нормативно закрепленных целей системы госзакупок необходимо уйти от критерия наименьшей цены при определении поставщика, который является на сегодня основным. Упор все-таки должен делаться на качество покупаемых товаров, услуг, работ.
Критериями, способствующими определению качества, могли бы стать учет квалификации поставщиков, как, например, репутация на рынке, отзывы других заказчиков о качестве исполнения их заказов, наличие добровольной сертификации у поставщиков согласно стандарту ГОСТ ISO 9001— 2011, учет опубликованных результатов контроля продукции специалистами Роспотребнадзора, наличие необходимых технических мощностей, что особенно важно для заказов на инновационную продукцию и НИОКР. Что касается сложной продукции и заказа на выполнение НИОКР, то здесь у заказчика должно быть право устанавливать дополнительные квалификационные требования к исполнителям, а также право предварительного опубликования приглашения к участию в конкурсе и проекта конкурсной документации с целью разъяснения потенциальным исполнителям требований заказчика и оптимизации финансовой составляющей вопроса.
Кроме того, целесообразно предусмотреть возможность проведения конкурентных переговоров между потенциальными исполнителями заказа, чтобы у последних была возможность обосновать преимущества своего предложения.
Положительным образом на повышение эффективности управления и осуществления государственных (муниципальных) закупок может дать повышение внимания к реализации принципа профессионализма заказчика путем устранения из ФЗ № 44-ФЗ противоречий в области требований к его квалификации, а также способствованию добровольной сертификации специалистов в сфере закупок.
Таким образом, сложившаяся в России система государственных и муниципальных закупок еще далеко не совершенна и требует к себе пристального внимания. Предложенные пути ее оптимизации и повышения эффективности при грамотном подходе к их реализации могут вывести данную систему на качественно иной уровень и действительно повысить эффективность осуществления государственных и муниципальных закупок и управления ими.
Литература:
- Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СПС «Консультант-Плюс»
- Чеботарев В.С., Тимченко А.В. Актуальные проблемы процесса государственных закупок.// Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 2 (26). С. 155
- «ГОСТ ISO 9001-2011. Межгосударственный стандарт. Системы менеджмента качества. Требования» (введен в действие Приказом Росстандарта от 22.12.2011 № 1575-ст) // СПС «КонсультантПлюс»
- Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // СПС «КонсультантПлюс»
- Лапина Е.Б. Вопросы управления эффективностью в сфере государственных закупок.// Администратор суда. 2014. № 2. С. 34
- Приказ Минтруда России от 10.09.2015 № 625н «Об утверждении профессионального стандарта «Специалист в сфере закупок» (Зарегистрировано в Минюсте России 07.10.2015 № 39210) // СПС «Консультант-Плюс»
- Официальный сайт Института госзакупок. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://roszakupki.ru/pages/information.htm
- Гапанович А.В. Пределы реализации и ограничения принципа свободы договора в законодательстве о контрактной системе в сфере закупок. 27.05.2015. [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://xn----7sbbaj7auwnffhk.xn--p1ai/article/6599
