Огромное значение в формировании бюджетной системы, способной решать не только тактические, но и стратегические вопросы развития общества, принадлежит научно обоснованной системе принципов ее формирования. Соблюдение определенных принципов бюджетной системы страны связано с практической фазой полного управленческого (бюджетного) цикла, в пределах которого достигаются намеченные цели бюджетной политики и осуществляется регулирующее влияние на ключевых общественно-необходимых направлениях развития. Принципы построения бюджетной системы страны рассматриваются в публикациях отечественных ученых [2,3]. Вместе с тем, анализ этих публикаций свидетельствует, что в отечественной науке отсутствует единодушие в определении принципов бюджетной системы, дискуссионными являются вопросы отнесения того или иного принципа к их общему составу. Они требуют осмысления и научного обоснования в соответствии с требованиями современности.
Бюджетный кодекс Российской Федерации в ст. 28 закрепляет, что бюджетная система Российской Федерации основана на принципах: единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы [1].
Принцип (от лат. — начало, основа) определяется как основные, исходные положения, установка для какой — либо теории, учения, науки или руководящее положение, основное правило деятельности. Итак, принципы бюджетной системы страны определяют исходные положения ее построения и правила функционирования. Соблюдение обоснованных принципов построения бюджетной системы, выделенных в статье 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяет эффективность ее функционирования в стране. Рассмотрим некоторые их них.
Принцип единства предусматривает единые принципы функционирования (соотношение и взаимодействие) разных видов бюджетов как элементов единой бюджетной системы Российской Федерации. Единство бюджетной системы позволяет проводить единую социальную и экономическую политику в стране. Содержание принципа единства бюджетной системы Российской Федерации раскрывается в Бюджетном кодексе Российской Федерации как единство правовой базы, денежной системы, регулирования бюджетных отношений, существование единой бюджетной классификации, единый порядок исполнения бюджетов и ведения бухгалтерского учета средств государственного и местных бюджетов, отчетности.Единство бюджетного законодательства Российской Федерации состоит в Бюджетном кодексеРоссийской Федерации — едином кодифицированном акте, который детально регулирует бюджетные отношения.Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации педполагает регулирование бюджетных отношений, которое, с одной стороны, гарантировало бы единые основы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, а с другой — позволяло бы местным органам власти в пределах своих полномочий осуществлять бюджетное регулирование в соответствии с действующим законодательством. Существенным признаком единства бюджетной системы Российской Федерации является единство принципов ее построения. Важной составляющей принципа единства бюджетной системы Российской Федерации является установление единых форм бюджетной документации и отчетности, утвержденных законодательством Российской Федерации, которые одновременно являются обязательными для использования всеми участниками бюджетного процесса.
Другим важным аспектом принципа единства бюджетной системы Российской Федерации является установление единых требований относительно ответственности и меры воздействия за совершенные правонарушения бюджетного законодательства. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации определяет единую бюджетную классификацию, обязательную для применения всеми участниками бюджетного процесса.
Принцип сбалансированности бюджетной системы означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов [1].Соблюдение принципа сбалансированности бюджета закладывает основы минимизации бюджетного дефицита (профицита).
Принцип самостоятельности является важнейшим принципом бюджетной системы. Согласно Бюджетному кодексу, этот принцип означает: право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; право самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, право предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов, недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года изменений бюджетного законодательства Российской Федерации о налогах и сборах без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов, недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов [1]. Как мы видим перечень исчерпывающий.
Все указанные аспекты, характеризующие принцип самостоятельности, фактически отражают полномочия и обязанности органов власти, которые утверждают и выполняют соответствующий бюджет. Принцип самостоятельности фактически защищает бюджеты от неправомерного или необоснованного перераспределения или изъятия бюджетных средств, от вмешательства в бюджетный процесс на любой его стадии.
Следует отметить, что реальное обеспечение принципа самостоятельности всех бюджетов невозможно без существования собственных источников доходов, достаточных для выполнения функций органов власти и органов местного самоуправления, которые являются распорядителями бюджетных средств. Только в случае, если все органы власти наделены для реализации своих полномочий необходимыми бюджетными средствами, можно говорить о реализации принципа самостоятельности бюджета.
На практике этот принцип реализуется в пределах, закрепленных за каждым органом власти, в пределах его компетенции. Компетенция (лат. — взаимно стремлюсь, отвечаю) — совокупность предметов ведения, задач, полномочий, прав и обязанностей государственного органа или должностного лица, определяемые законодательством. Таким образом, самостоятельность местных бюджетов должна реализовываться как правами органов власти и местного самоуправления на самостоятельное рассмотрение и утверждении собственных бюджетов, так и путем закрепления за соответствующими бюджетами такого размера доходов, который позволил бы осуществлять финансирование минимально необходимых расходов.
Принцип полноты предполагает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах [1].Кроме того, элементом принципа полноты можно считать также принцип полноты структуры бюджетной системы. Требование этого принципа означает, что в бюджетной системе должны быть учтены все реально существующие виды бюджетов каждого административно-территориального образования.
Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) [1]. При этом цели участников бюджетного процесса должны основываться на основе национальной системы ценностей и заданий инновационного развития экономики, путем обеспечения качественного предоставления услуг, гарантированных государством. Таким образом, на стадии составления или исполнения бюджета участники бюджетного процесса, ответственные за составление и исполнение бюджетов, должны исходить из двух целей: первая — достижение запланированной цели, вторая — достижение максимального результата. При достижении запланированной цели участники бюджетного процесса должны стремиться к экономии бюджетных средств, а при достижении максимального результата (по сравнению с запланированным) — имеют право использовать все предусмотренные в бюджете средства для финансирования соответствующих мероприятий.
Контроль за соблюдением принципа эффективности осуществляется путем проведения аудита и оценки эффективности управления бюджетными средствами в соответствии с законодательством.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Из него вытекает ринцип подведомственности расходов бюджетов, который означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств. Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации [1].
Также из принципа адресности и целевого характера бюджетных средств вытекает принцип единства кассы. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации [1].
Принцип целевого характера бюджетных средств устанавливает, что бюджетные средства используются только на целые, определенные бюджетными назначениями и бюджетными ассигнованиями. При формировании структуры расходов бюджета реализации этого принципа способствует ведомственная классификация расходов и кредитования бюджета, в соответствии с которой бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных распорядителей бюджетных средств с определением направлений их использования на финансирование конкретных целей. По своей сути все бюджетные средства имеют целевую направленность, ведь они предназначены для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Целевое использование бюджетных средств предусматривает их расходование на цели, которые отвечают бюджетным назначениям, направлениям использования бюджетных средств, определенных в паспорте бюджетной программы (в случае применения программно-целевого метода в бюджетном процессе) или в порядке использования бюджетных средств; бюджетным ассигнованиям (росписи бюджета, сметы, плана использования бюджетных средств).
Принцип прозрачности (открытости) означает: обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований; обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией); обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы Российской Федерации; стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета [1].
Таким образом, принцип прозрачности обязывает органы власти публиковать (предоставлять информацию, публично представлять) бюджет и ход бюджетного процесса, отчеты об исполнении государственного бюджета и местных бюджетов в установленные Бюджетным кодексом сроки и в определенных средствах массовой информации. В то же время допускается исключение отдельных расходов из информации о выполнении бюджета в случае, если это касается государственных интересов и связано с хранением государственной тайны.
А. Мярковский, анализируя принципы построения бюджетной системы, определяет, что принцип эффективности и целевого использования бюджетных средств не относится к принципам построения бюджетной системы [3, с. 46]. Первый принцип автор относит к бюджетной политике, второй — к принципу бюджетного финансирования.
На наш взгляд, принцип эффективности более целесообразно было бы отнести к принципам бюджетной политики. Целевое использование бюджетных средств должно определяться как принцип бюджетного финансирования, он является неотъемлемым требованием закона, где предусматривается ответственность за нецелевое использование бюджетных средств.
Что касается принципа сбалансированности бюджета и принципа единства бюджетной системы, то ряд ученых считает их непригодными для функционирования бюджетной системы. Так, В. М. Опарин отмечает, что бюджету присуща сбалансированность, следовательно, несбалансированного бюджета в действительности быть не может. Относительно принципа единства бюджетной системы ученый утверждает, что он «может базироваться только на жестком централизованном руководстве», поэтому более эффективной и рациональной является бюджетная система, построенная на принципах автономности каждого бюджета [4, с. 195–196]. Принципы построения бюджетной системы, определенные В. М. Опариным, включают: выделение видов бюджетов, принципы разграничения доходов и расходов, организация межбюджетных отношений.
Относительно принципа единства бюджетной системы Российской Федерации. Этот принцип основывается на взаимодействии всех бюджетов, основой его реализации является, прежде всего, достижение единства бюджетов, входящих в бюджетную систему. Общее определение бюджетного процесса, его стадий, единой бюджетной классификации, применяемой ко всем видам бюджетов, единство принципов построения бюджетной системы, установление единых форм бюджетной документации и отчетности обеспечивает единство всех составляющих бюджетной системы. Поэтому данный прин-цип означает единое законодательное основание и органе-заційні основы формирования и функционирования бюджетной системы, что необходимо и в условиях развития принципа самостоятельности бюджетов.
Следует отметить, что научно обоснованный перечень принципов бюджетной системы не является гарантией их реализации. Для внедрения указанных принципов в реальную практику необходимо выполнение ряда условий, что является предметом дальнейших исследований. Перспективой дальнейших исследований должен стать также анализ, насколько бюджетная политика воплощает принципы и функции бюджетной системы государства, учитывая, что именно бюджетная система является одним из основных ее инструментов для направления развития общества в необходимом направлении.
Литература:
- Бюджетный кодекс Российской Федерации//Интернет ресурс-режим доступа: www.consultant.ru.-Дата обращения 25.09.2016
- Основы формирования бюджетной политики государства: монография / М. Ермошенко, А. Ерохин, И. Плужнико / Под. ред. д. э. н, проф. М. М. Ермошенка. — К.: НАУ, 2003. — 284 с.
- Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. Г.Бы. Поляка. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. — 539 с
- Опарин В. М. Финансовая система (теоретико — методологические аспекты): [монограф.] / В. М. Опарин. — К.: КНЕУ, 2005. — 240 с.
