Государственный финансовый контроль является одним из основных средств осуществления финансово-правовой политики. Его назначение состоит в содействии успешной реализации финансовой стратегии и тактики, целесообразном и эффективном распределении и использовании финансовых ресурсов. Высокий уровень законности и дисциплины в сфере формирования, распределения и использования публичных денежных фондов один из критериев правового государства.[1]
Финансовый контроль характеризуется как функция управления, и как система наблюдения и проверки функционирования контролируемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых управленческих решений, выявления степени их реализации, обнаружения и предупреждения отклонений, а также выявления резервов по повышению эффективности управления контролируемыми финансовыми потоками.[2]
На протяжении длительного исторического развития, исследование финансового контроля нередко сводилось к изучению контрольно-ревизионной техники, то есть контроль понимался буквально как «проверка», «ревизия».В истории можно перечислить учреждения, осуществлявшие контроль над финансами: приказ Большого прихода, Счетный приказ,Ревизионколлегия, Ревизион-контора, Министерство финансов,Учреждение государственного контроля, общесоюзный Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР, Контрольно-ревизионное управление,Контрольная палата СССР, Счетная палата.
В настоящее время в правовом регулировании государственного финансового контроля имеет место целый ряд проблем и противоречий как субъективного, так и объективного характера, которые негативным образом сказываются на качестве и эффективности государственного финансового контроля. Особенно актуальным представляется уточнение роли, функций и места контролирующих органов в обновленном бюджетном процессе, степени их участия в оценке результативности расходования бюджетных средств, разработка процедур и методологии контроля обоснованности планирования и использования бюджетных средств, а также предотвращения нарушений нормативно-правовых актов в бюджетной сфере. [3]
Процессы, происходящие в финансовой сфере страны, привлекают повышенное внимание как экономистов, так и юристов.
В Российской Федерации основы функционирования экономики определяются федеральным законодательством. При этом субъекты Российской Федерации, формируя региональное законодательство, несомненно регулируют определенные его направления в едином русле законодательства Российской Федерации.
Целью регионального законодательства в экономической, бюджетно-финансовой и налоговой сфере является правовое регулирование на территории субъекта Российской Федерации соответствующих отношений: непосредственно экономическое производство (промышленность и строительство), агропромышленный комплекс, хозяйственная инфраструктура (транспорт, связь, торговля и пр.), налоги, финансы, кредит, а также бюджетные отношения и отношения собственности. При этом каждый субъект Российской Федерации имеет свои особенности экономического и социального, территориального и природно-климатического, национально-культурного характера, которые влияют на направления содержания правового регулирования экономической деятельности в регионе.
В 2015 году законодательство Республики Крым в указанных сферах претерпело ряд изменений, связанных как с изменениями федерального законодательства, так и с особенностями развития региона. Этот год был ознаменован окончанием переходного периода, установленного в силу требований Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя». [4]
В течение 2015 года в соответствии с Конституцией Республики Крым, Законом Республики Крым «О Государственном Совете Республики Крым — Парламенте Республики Крым», Государственный Совет осуществлял свои основные функции: законодательную, представительную и контрольную. [5]
Законодательная деятельность Государственного Совета в 2015 году в первую очередь была связана с обеспечением на территории Республики Крым единства правового пространства Российской Федерации, принятия необходимых законов Республики Крым с целью исключения неурегулированных общественных отношений, а также усиления законами Республики Крым полноты и защищенности прав граждан. Особое внимание было уделено планированию законопроектной деятельности в среднесрочной перспективе (планированию на год), что позволило избежать излишней поспешности в законотворческой работе Государственного Совета. [6]
Работа по совершенствованию законодательства строилась посредством постоянного взаимодействия Государственного Совета с органами государственной власти и местного самоуправления, институтами гражданского общества, представителями научного и экспертного сообщества.
В соответствии с Регламентом Государственного Совета Республики Крым подготовка законопроектов осуществлялась на основании плана законопроектных работ, который был сформирован по предложениям Главы Республики Крым, депутатов Государственного Совета, комитетов Государственного Совета, иных субъектов права законодательной инициативы. Президиум Государственного Совета в соответствии со своими полномочиями утвердил план первоочередных законопроектных работ на 2015 год, который позволил в кратчайшие сроки создать законодательный фундамент для формирования и функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом темп рассмотрения и принятия законов Республики Крым был продиктован необходимостью создания правовых основ для развития институтов гражданского общества, работы банковской системы, экономического сектора и социальной сферы полуострова. [6]
В сфере образования за отчетный период Государственным Советом был принят Закон Республики Крым от 6 июля 2015 года № 131-ЗРК/2015 «Об образовании в Республике Крым», который: устанавливает правовые, организационные и экономические особенности функционирования системы образования Республики Крым; определяет полномочия органов государственной власти Республики Крым в сфере образования, меры социальной поддержки обучающихся в образовательных организациях, педагогических и иных работников системы образования Республики Крым в связи с реализацией права граждан на образование, обеспечения государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования; направлен на создание условий для реализации права на образование. [7]
Правовое регулирование отношений в сфере образования в Республике Крым осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, содержащими нормы, регулирующие отношения в сфере образования, Конституцией Республики Крым, настоящим законом, принимаемыми в соответствии с ним другими законами Республики Крым и иными нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти Республики Крым.[8]
Изучение вопросов о необходимости корректировки законодательства и разработка проектов федеральных законов и законов Республики Крым проводились в тесном взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления, научными организациями, высшими учебными заведениями, заинтересованными общественными объединениями и другими институтами гражданского общества.
В современных условиях частичного перехода к децентрализованному управлению государственным сектором, предоставления бюджетным учреждениям большей свободы в хозяйственной деятельности и стимулирования внутренней заинтересованности в повышении эффективности использования бюджетных средств должна возрастать роль внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и аудита эффективности деятельности бюджетных учреждений.
Обоснована необходимость законодательного закрепления за подразделением, уполномоченным учредителем, проведения следующих видов финансового контроля за деятельностью бюджетных учреждений:
– предварительный контроль на этапе утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения;
– текущий контроль в ходе выполнения плана финансово-хозяйственной деятельности.
– последующий контроль по отчетным документам учреждения за год. [9]
Финансовый контроль за деятельностью бюджетного учреждения представляет собой проверку соотношения плановых и фактических показателей, плана финансово-хозяйственной деятельности, целевого и эффективного использования субсидий из бюджетов, бюджетной системы РФ, выполнения показателей государственного (муниципального) задания, соотношения нормативных и фактических затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе на оказание платных услуг. [10]
Вопросами финансового контроля в России занимаются многие федеральные и региональные органы государственной власти, которые можно подразделить на две основные группы: органы финансового контроля, созданные законодательной властью, которые осуществляют внешний финансовый контроль и органы финансового контроля исполнительной власти (внутренний контроль).
Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти в отношении бюджетных средств, реализуют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность как напрямую, так и через свои территориальные органы. В процессе проведения контрольных мероприятий исполнительные органы государственного финансового контроля за средствами бюджетов основной акцент ставят на выявлении нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.[11]
В зависимости от правовой природы контролирующих органов, финансовый контроль подразделяют на государственный, муниципальный, внутрихозяйственный и независимый (аудиторский), каждый из которых может быть подразделен на подвиды. Так, государственный финансовый контроль подразделяется на общегосударственный, осуществляемый органами государственной власти общей и специальной компетенции, и ведомственный финансовый контроль. Государство может выступать заказчиком аудиторского контроля.
Финансовый контроль можно различать по характеру проведения на обязательный и инициативный, а также по источникам используемой информации на документальный и фактический контроль, которые не существуют изолировано, а дополняют друг друга. [11]
В Российской Федерации государственный финансовый контроль в бюджетной сфере реализуется, главным образом, в регламентированной законодательством деятельности специальных государственных органов по оценке бюджетного процесса, инвестиционных программ, а также по надзору и проверке органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и их объединений с целью соответствия целевому назначению, рациональности, полноте и своевременности направления и использования государственных финансовых ресурсов, вскрытия резервов в процессе их формирования и расходования, выявления отклонений от принципов законности и эффективности финансово-хозяйственных операций и правил их отражения в отчетности, установления полноты и своевременности расчетов с государственным бюджетом и бюджетами государственных внебюджетных фондов, а также выявления резервов повышения эффективности деятельности и роста доходов государственного бюджета. [12]
На сегодняшний день, к сожалению, в Российской Федерации не сложилась единая, организованная система органов финансового контроля. Можно говорить о сформированности отдельных органов государственной власти, осуществляющих определенные контрольные полномочия в сфере публичных финансов. В настоящее время в Российской Федерации функционируют разрозненные звенья финансового контроля, в том числе и на высшем уровне, слабо взаимодействующие между собой. В действиях контролирующих органов нет должной координации, они не увязаны в единую систему, все элементы которой работали бы в одном ритме, преследовали бы одни и те же цели обеспечение полноты и своевременности формирования ресурсов государства, сохранности, эффективности и целевого расходования государственных средств, законности и высокой результативности их использования.
Несогласованность усилий контролирующих органов, неэффективное взаимодействие между государственными органами контроля, отсутствие единой информационной базы препятствуют своевременному и полному контролю. Основными факторами, ограничивающими действенность государственного финансового контроля в бюджетной сфере, являются: отсутствие четкой и полной нормативно-правовой базы, отсутствие единого федерального закона о системе и принципах финансового контроля, законодательная неопределенность статуса органов государственного финансового контроля Российской Федерации и ее регионов, место и роль каждого субъекта государственного финансового контроля в единой системе; слабое взаимодействие контролирующих органов между собой; отсутствие единой информационной базы, единого методологического подхода к процессу осуществления контроля. В теории и на практике до настоящего времени происходит смешение форм, видов, методов государственного финансового контроля.
Таким образом, следует определить порядок финансового контроля и аудита эффективности деятельности бюджетных учреждений, а также закрепить формы, методы, периодичность и сроки проверок. Кроме того, необходимо предусмотреть меры юридической ответственности, которые могут быть приняты по результатам таких проверок, либо определить требования к принятию соответствующих ведомственных правовых актов учредителями.
Исследование финансово-правовой ответственности бюджетных учреждений позволило установить, что в настоящее время по общему правилу бюджетные учреждения не являются субъектами бюджетно-правовой ответственности, так как они не являются участниками бюджетного процесса. Однако наиболее значимые бюджетные учреждения науки, образования, культуры и здравоохранения, являющиеся главными распорядителями бюджетных средств федерального бюджета, можно рассматривать в качестве субъектов бюджетно-правовой ответственности.
Из вышесказанного, можно сделать выводы:
- Генезис государственного финансового контроля в России, его административно-правовой проблематики углубляет и уточняет научные представления об основных тенденциях его становления, функционирования и возможностей дальнейшего развития. Накопленный положительный опыт позволяет оптимизировать процессы современного предварительного и текущего государственного финансового контроля в Российской Федерации.
- Повышение результативности финансового контроля предполагает совершенствование его правовой основы.
- Одним из основных критериев, характеризующих качество контрольной деятельности, следует считать количество нарушений в бюджетной сфере, предотвращенных в результате осуществления предварительного и текущего финансового контроля.
- Сущность государственного финансового контроля состоит не только в том, чтобы найти и ликвидировать недостатки и нарушения финансово-правовых актов и соответственно устранить их негативные финансовые, экономические и иные последствия, но и не допустить подобных нарушений в области распоряжения государственными финансовыми ресурсами впредь.
- Усиление взаимосвязи и взаимодействия предварительного и текущего финансового контроля с целями финансовой политики государства существенно увеличит возможности государства в сфере противодействия финансовым нарушениям.
Указанные предложения по совершенствованию законодательства, сформулированные по результатам мониторинга правоприменения, составляют основную фундаментальную часть перспективного плана работы Президиума Государственного Совета на 2016 год. При этом результаты законодательной деятельности Государственного Совета в 2015 году показывают последовательность в решении задач, которые направлены на создание благоприятных условий для повышения качества жизни граждан.
Литература:
- Геймур О. Г. Государственный финансовый контроль в бюджетной сфере России: организационно-правовое регулирование. Дисс. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2011.
- Грачева Е. Ю., Толстопятенко Г. П., Рыжкова Е. А. Финансовый контроль: Учебное пособие.- М.: Финансы, 2014.
- Агапцов С. А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. — М.: Норма, 2014.
- Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя.
- Конституция Республики Крым от 11.04.2014 // Российская газета, 13.04.2014.
- Доклад Государственного Совета Республики Крым «О состоянии законодательства Республики Крым в 2015 году»- г. Симферополь, 2016.
- Закон Республики Крым от 6 июля 2015 года № 131-ЗРК/2015 «Об образовании в Республике Крым»// Крымская газета, 23.07.2015.
- Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об образовании в Российской Федерации»(с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016)// «Собрание законодательства РФ», 31.12.2012.№ 53(ч.1),ст.7598.
- Амирханов Ш. Э. Развитие внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях. Дисс. … канд. эконом. наук. Махачкала, 2012.
- Смирнов П. А. Развитие государственного финансового контроля над расходами в сфере образования РФ. Дисс. … канд. эконом. наук. М., 2011.
- Васильев А. А. Перспектива развития финансового контроля счетной палаты РФ // Финансовое право, 2014. № 1.
- Карандаев И. Ю. Финансово-правовое регулирование деятельности бюджетных учреждений в Российской Федерации.
