К вопросу о недостатках юридической техники: на примере понятия «государственные (муниципальные) нужды»



В предлагаемой статье рассматриваются проблемные вопросынедостатков юридической техники. В качестве объекта рассмотрения фигурирует понятие «государственные (муниципальные) нужды». Рассматриваются последствия отсутствия нормы-дефиниции.

Ключевые слова: нормы-дефиниции, правотворчество, применение права, государственные (муниципальные) нужды

Нормы позитивного права обладают равнозначной позитивному праву социальной ценностью [21, С. 96], поэтому исследование их свойств, эффективности и результативности представляется возможным, посредствам применения методов юридической аксиологии [22, 23, 24] и сравнительного правоведения [25, С. 56].

Нормы права как правила поведения и социальные регуляторы общественных отношений весьма разнообразны. Нормы-дефиниции являются одними из исходных норм в теории права, т. е. занимают высшую ступень в системе законодательства и при этом имеют максимально общий характер [1, С. 271].

Правовые дефиниции являются одним из способов организации юридической материи [2, С. 181]. Практически это проявляется в форме логической интеллектуальной деятельности законодателя по установлению качественного смыслового определения того или иного правового понятия. В тексте нормативного правового акта это выглядит как краткое определение какого-либо понятия, отражающее существенные (качественные) признаки явления, предмета [2, С. 182].

Нормы-дефиниции имеют крайне важное значение как для самого законодателя, так и для правоприменителя. Дефиниции призваны отображать динамику развития обозначаемого явления, тем самым обеспечивать стабильность правового регулирования [3, С. 88]. Наличие дефиниций в нормативных правовых актах являются гарантом единообразия применения правовых норм на территории всего государства, а также основой для развития подзаконных правовых актов.

Полагаем возможным согласиться с определением нормы-дефиниции, которое предложил А. В. Юрковский и согласно которому, нормы-дефиниции — это зафиксированные в юридических формах определения наиболее важных понятий, терминов и конструкций [20, С. 36].

Однако, в современной правотворческой практике встречаются случаи, когда в той или иной сфере общественной жизни, подлежащей правовому регулированию, отсутствуют дефиниции основных явлений. Отсутствие дефиниций — это недостаток правотворчества, неблагоприятно отражающийся на процессе правового регулирования. В результате длительного существования такого пробела в праве возникает путаница в понимании терминов, использование одних и тех же терминов для обозначения разных понятий, подмена терминов и т. п. [2, С. 289].

Одним из ярких примеров такой проблемы является отсутствие в современном законодательстве России дефиниции понятий «государственные и муниципальные нужды». Несмотря на то, что данное понятие активно используется в земельном (ст. ст. 49, 56.2–56.11, 70.1 Земельного кодекса РФ [13]), жилищном (ст. ст. 32, 87.2 Жилищного кодекса РФ [14]), гражданском (ст.ст. 239.2, 279, 280, 282, 525–526, 529–530, 532, 763 Гражданского кодекса РФ [15, 16]) законодательстве, а также в специализированных законах, регулирующих систему закупок и контрактов в (ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [17], ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [18]) и некоторых других нормативных правовых актах федерального уровня нет четкого определения того, что является государственной или муниципальной нуждой, нет четких качественных и количественных характеристик данного явления.

В ранее действующем ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу с 01.01.2014) [19] имело место определение понятий государственных и муниципальных нужд. Под государственными нуждами в данном законе понимались обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (нужды субъектов Российской Федерации). Похожее определение было и для муниципальных нужд. Однако, заменивший его ФЗ № 44 не перенял существующего на тот момент определения рассматриваемых понятий.

Отсутствие в правотворческой и правоприменительной практике единого смыслового значения государственных и муниципальных нужд порождает разнородность взглядов среди представителей науки.

Анализ современных научных материалов показал, что большинство теоретиков в основе определения «государственная (муниципальная) нужда» видят критерий «социальной потребности», «общественной необходимости», «общественных интересов». Исходя из такого базового принципа образуются и предлагаемые дефиниции явления.

Е. А. Конюх определяет государственные и муниципальные нужды как определенные законом объективно возникшие общественно-значимые потребности, необходимость в удовлетворении которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемых в установленном законом порядке публично-правовыми образованиями [4, С. 33].

В. А. Евсегнеев понимает государственные и муниципальные нужды как публичные нужды, удовлетворение которых идет на пользу либо всего населения страны, либо жителей муниципального образования [5, С. 74].

Н. П. Кабытов предлагает определить государственные и муниципальные нужды как потребность соответствующего публично-правового образования в использовании того или иного объекта в соответствии с его законодательно установленными функциями [6, С. 136].

Е. Л. Барыбина предлагает включить в ФЗ № 44 дефиницию в следующей редакции: «Государственные и муниципальные нужды — это общественно значимые нужды (потребности) соответствующего публично-правового образования, закрепленные нормой права, объективно существующие, которые направлены на удовлетворение интересов неопределенного круга лиц (населения), реализуемые в установленном законом порядке специально уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления» [7, С. 81].

Несмотря на развитие походов к определению понятия «государственные (муниципальные) нужды», правоприменительная практика работает без их использования, что влечет за собой неоправданно широкое толкование и, как следствие, неправильное применение закона. Например, в ст. 1 ФЗ № 44 закреплены цели правового регулирования государственных (муниципальных) закупок: в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в данной сфере.

Однако на практике сложно назвать действующую систему закупок эффективной и результативной. Не по смыслу закона, а по сложившейся традиции по правилам ФЗ № 44 государственные (муниципальные) органы и учреждения проводят абсолютно все закупки. Принято считать, что государственной (муниципальной) нуждой является все то, что необходимо приобретать за счет соответствующего бюджета. Когда идет речь об аппаратно-программных комплексах, транспортных средствах, рабочих местах и т. п. вопросов обоснования такой нужды не возникает, т. к. это напрямую связано с непосредственным выполнением возложенных на органы задач и функций. Но иногда ситуация может доходить до абсурда. Например, в случае с покупкой расходных материалов, запасных частей для техники, канцелярии. Ситуация «закончился картридж для принтера, нет возможности распечатать техническое задание для проведения аукциона на покупку новых картриджей» и ей подобные является весьма распространенной.

Кроме того, из-за отсутствия дефиниции «государственные (муниципальные) нужды» в законодательстве на практике невозможно определить, является ли та или иная выраженная потребность действительно государственной (муниципальной) нуждой. По ФЗ № 44 приобретаются кондиционеры для помещений, новые кресла для директоров, батарейки для источников бесперебойного питания и прочие товары, работы и услуги, имеющие отношение к организационно-техническому обеспечению деятельности органа (учреждения). Таким образом, сложно выявить факты нерационального использования бюджетных средств, а также замедления работа органа (учреждения).

Также по ФЗ № 44 государственные (муниципальные) органы и учреждения осуществляют закупку средств индивидуальной защиты для работников, обеспечение которой предусмотрено в качестве обязанности работодателя в сфере охраны труда и техники безопасности. Однако, в случае принятия новых сотрудников возникает необходимость закупать такие товары заново (различие в размерах, необходимость дополнительных комплектов и т. д.), что происходит в среднем за срок в 4–6 месяцев (процедура запроса котировок / проведение аукциона), что влечет за собой нарушение норм трудового законодательства.

Несмотря на большое количество уполномоченных органов, ни один из них не уполномочен осуществлять проверку соответствия и обоснованности покупки того или иного товара, работы, услуги.

Например, в структуре администрации Иркутской области функционирует Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области, внесенное в структуру Указом Губернатора Иркутской области от 12.08.2013 № 268-уг. В соответствии с Положением о Министерстве, его задачами являются [8]:

‒ Обеспечение реализации государственной политики в сфере закупок;

‒ Организация мониторинга закупок;

‒ Методологическое сопровождение деятельности заказчиков;

‒ Информационное обеспечение контрактной системы в сфере закупок;

‒ Определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков.

На муниципальном уровне в городе Иркутск действует Департамент закупок, ценового, тарифного регулирования и трудовых отношений комитета по бюджетной политике и финансам администрации города Иркутска [9], в положении о котором также не содержится компетенций по проверке обоснованности той или иной покупки в соответствии с положениями и процедурами, предусмотренными ФЗ № 44.

В российской правовой действительности понятие «государственные (муниципальные) нужды» уже три года не имеет законодательного закрепления, несмотря на усиленное внимание к этому вопросу со стороны теоретиков и научных деятелей. Отсутствие дефиниции такого базового понятия влечет за собой необоснованно широкие пределы усмотрения для правоприменителя, что является коррупциогенным фактором. Основным принципом противодействия коррупции выступает принцип законности. Законность — это особый режим, предполагающий неуклонное исполнение законов всеми субъектами правоотношений [10, С. 87–88]. Однако, когда ввиду объективных и явных недостатков юридической техники такое исполнение закона невозможно в соответствии с его целями и правилами разумности, необходимо участие субъектов правотворческой инициативы.

Выявление потребности в правовом регулировании — сложный вопрос, требующий комплексного подхода для своего разрешения и владения нужными знаниями [11, С. 195]. Такому уровню профессионализма соответствует система органов прокуратуры Российской Федерации.

Взаимодействие органов прокуратуры с представительными и исполнительными органами при реализации ими предусмотренных законодательством полномочий должно носить конструктивный характер и быть нацелено на реализацию различных форм сотрудничества в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений закона [11, С. 141].

Таким образом, имеется объективная необходимость закрепления в федеральном законодательстве дефиниции понятия «государственные (муниципальные) нужды». При этом необходимо руководствоваться выработанными правилами составления дефиниций: при формировании определения перечислять лишь сущностные, понятиеобразующие признаки; соблюдать явность в тексте; учитывать объем понятия; избегать синонимичности; соблюдать родовидовые отношения [12, С. 80].

Наиболее полно отражающим смысл понятия «государственные (муниципальные) нужды» представляется определение его как объективно существующие потребности публично-правовых образований для осуществления ими возложенных на них государственных функций и полномочий (полномочий по решению вопросов местного значения). Таким образом, из-под строгой процедуры закупки товаров, работ и услуг в соответствии с ФЗ № 44 выйдут нужды на организационное, техническое и иное обеспечение деятельности органа (учреждения), что позволит сделать его работу более эффективной и сократит количество нарушений закона со стороны государственных (муниципальных) органов.

Литература:

1. Юрковский А. В., Евдокимов К. Н. Теория государства и права: учебное пособие. — Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Акад. Ген. прокуратуры Росс. Фед., 2011. — 595 с.;
2. Кашанина Т. В. Юридическая техника: учебник / Т. В. Кашанина. — М.: Норма, 2011. — 496 с.;
3. Апт Л. Ф. Правовые дефиниции в законодательстве // Законодательная техника: научно-практич. пособие / под ред. Ю. А. Тихомирова. — М., 2000;
4. Конюх Е. А. Обеспечение жилищных и земельных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд // Журнал российского права. — 2006. — № 1 — С. 30–43;
5. Евсегнеев В. А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. — 2004. — № 8. — С. 69–79;
6. Кабытов Н. П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: автореф. к дисс. к.ю.н. — Самара, 2004. — 286 с.;
7. Барыбина Е. Л. Понятие «государственные (муниципальные) нужды» в предмете государственного контракта как средство самоорганизации гражданских правоотношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд // Современное право. — 2014. — № 10. — С. 79–83;
8. О министерстве по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области: постановление Правительства Иркутской обл. от 12.08.2013 № 301-пп;
9. Положение о департаменте закупок, ценового, тарифного регулирования и трудовых отношений комитета по бюджетной политике и финансам администрации города Иркутска: приложение № 2 к распоряжению администрации города Иркутска от 10.06.2016 № 031–10–323/6;
10. Юрковский А. В. Правовые основы противодействия коррупции: учебное пособие / А. В. Юрковский, К. Н. Евдокимов, В. М. Деревскова. — Икутск: Иркутский юридический институт (филиал) Акад. Ген. прокуратуры Росс. Фед., 2012. — 199 с.;
11. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности: учебное пособие / под ред. А. В. Юрковского. — Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Акад. Ген. прокуратуры Росс. Фед., 2014. — 239 с.;
12. Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Росс. Фед., 2013;
13. Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Российская газета. — № 211–212. — 30.10.2001 (ред. от 03.07.2016);
14. Жилищный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 29.12.2004 № 188 // Российская газета. — № 1. — 12.01.2005 (ред. от 06.07.2016);
15. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1): федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета. — № 238–239. — 08.12.1994 (ред. от 03.07.2016);
16. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 2): федеральный закон от 26.01.1996 № 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 29.01.1996. — № 5. — ст. 410 (ред. от 23.05.2016);
17. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ // Российская газета. — № 80. — 12.04.2013 (ред. от 03.07.2016);
18. О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ // Российская газета. — № 159. — 22.07.2011 (ред. от 03.07.2016);
19. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (утратил силу с 01.01.2014) // Российская газета. — № 163. — 28.07.2005 (ред. от 02.07.2013).
20. Юрковский А. В. Конституционное право: учебное пособие / под ред. А. В. Юрковского. — Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2015. — с. 36
21. Юрковский, А. В. Право как ценность и ценности в праве // Социология и право. — 2016. № 2 (32). — с. 95. — 102.
22. Юрковский А. В. Основные подходы к определению ценностей в правовой аксиологии // Синтез науки и общества в решении глобальных проблем современности. Сборник статей Международной научно-практической конференции. Уфа, 2016. С. 171–175.
23. Юрковский А. В. Аксиологические методы в сравнительном правоведении // Научный альманах — 2016. — N 2–3(16). — с. 340–346.
24. Юрковский А. В. Ценностные ориентиры в конституционном праве государств Северо-Восточной Азии // Проблемы права. 2014. № 4 (47). С. 56–66.
25. Юрковский А. В. Основные направления сравнительного правоведения // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2016. № 2 (70). С. 55–59.