В статье описываются существующие в наше время проблем, связанных со становлением систем мониторинга качества предоставляемых муниципальных и городских услуг, как-то отсутствие проработанных подходов к определению характеристик и методов оценки качества в процессе мониторинга, так и несформированность механизмов учета итогов мониторинга в деятельности субъектов оказания муниципальных и городских услуг.
Ключевые слова: государственная услуга, муниципальная услуга, предоставление государственных услуг, социологический опрос, удовлетворенность населения качеством услуг
Повышение качества государственных (муниципальных) услуг является ключевым направлением улучшения системы государственного и муниципального управления. В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования государственного управления» уровень удовлетворенности граждан РФ качеством предоставления государственных (муниципальных) услуг должен составлять более 90 % [1].
Федеральное законодательство закрепило потребность постоянного контроля качества предоставляемых органами власти, государственными и муниципальными учреждениями, населению государственных либо муниципальных услуг. Как главный инструмент этой оценки был избран мониторинг. Мониторинг представляет собой систему систематического исследования и оценки итогов работы, подразумевает регулярную диагностику ситуации с определенной установленной периодичностью и применением одной и той же системы индикаторов [2, с.20].
Начиная с 2013 года проведение мониторинга качества оказания государственных либо муниципальных услуг считается неотъемлемым для всех органов Государственной власти. Для обеспечения исполнения этого требования на протяжении 2013 года федеральные и региональные органы исполнительной власти в срочном порядке разработали и ввели положения и формы проведения мониторинга. Но организация этого процесса столкнулась с рядом трудностей теоретико-методологического характера, отсутствие решения которых значительно снизило качество проводимых мониторингов.
Мониторинг качества государственных услуг проводится ежегодно.
В целом, показатели качества предоставления государственных и муниципальных услуг связаны с внешней оценкой их результатов. Фактически не нашел отражения в мониторингах подход, связанный с оценкой внутренних процессов оказания услуги самими исполнителями. Безусловно, без анализа проблем, возникающих в процессе оказания государственной либо муниципальной услуги, невозможно добиться существенного повышения ее качества.
В настоящее время основным документом, регулирующим мониторинг предоставления государственных и муниципальных услуг, является письмо Минэкономразвития РФ «О методических рекомендациях по организации проведения мониторинга качества предоставления государственных (муниципальных) услуг» [3], в котором описаны рекомендации к проведению мониторинга и оценки качества государственных услуг. Но в нем достаточно кратко описаны различные методы мониторинга, рекомендации слишком поверхностны и дан лишь общий примерный план критериев оценки качества услуг. Поэтому, как значения данных показателей, так и их динамика не могут привести к эффективному формированию и принятию управленческих решений в системе органов государственной власти.
В последнее время органами публичного управления стал использоваться в качестве метода мониторинга общественный контроль методом опроса граждан, получивших услуги. Данный вид мониторинга проводится в многофункциональных центрах, на сайте Единого портала государственных услуг, на сайтах органах государственной власти и местного самоуправления.
Однако вышеперечисленные сайты, имея разные способы регистрации, иногда являются достаточно сложными для граждан, особенно старшего поколения, которые путаются, пугаются и не хотят пользоваться данными ресурсами. Необходимо в первую очередь обеспечить удобство системы мониторинга качества услуг. Непонятно куда обращаться для просмотра оценок других граждан, так же пропадает ощущение обратной связи, так как отсутствует возможность ответа со стороны чиновников. Следующей существенной проблемой данного вида мониторинга является то, что большинство опросов о качестве услуг, как уже говорилось ранее, проводится с использованием сети Интернет. Вместе с тем доступность информационно- коммуникационной инфраструктуры в некоторых частях Российской Федерации оставляет желать лучшего. Кроме того, «возрастные» получатели услуг достаточно часто не умеют пользоваться соответствующим инструментарием, что понижает эффективность данного мониторинга.
Остается открытым вопрос об отсутствии в настоящее время механизма учета результатов мониторинга качества предоставления государственных и муниципальных в деятельности публичных органов власти, при том, что мониторинг должен являться инструментом контроля и управления за деятельностью организации или органа власти в целях повышения ее эффективности.
Минэкономразвития подвело итоги первой волны мониторинга качества предоставления электронных услуг субъектами РФ в 2015 году.
Всего в ходе первой волны мониторинга, которая проводилась с марта по апрель 2015 года, было исследованы 2362 услуги, предоставляемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на Едином портале государственных и муниципальных услуг gosuslugi.ru и региональных порталах государственных и муниципальных услуг.
Мониторинг проводился в отношении приоритетных государственных и муниципальных услуг, а также услуг, связанных с лицензированием различных видов деятельности. Проанализированы данные по трем направлениям: традиционным — перевод услуг в электронную форму и доступность органов власти и органов местного самоуправления по телефонным каналам, новое направление — проверка сведений о порядке предоставления услуг на портале госуслуг на соответствие положениям административных регламентов и других нормативных актов, регламентирующих порядок предоставления услуг.
Из всего объема протестированных услуг удалось отправить заявление в электронном виде по 1447 услугам. При этом уведомления о результатах рассмотрения заявлений были получены по 676 услугам [7].
В этой связи представитель Минэкономразвития отметил, что «по приоритетной услуге «Предоставление информации о результатах ЕГЭ» возможно и необходимо обеспечить получение сведений в электронной форме во всех регионах». По результатам мониторинга кнопка «Получить услугу» по данной услуге была выявлена в 39 регионах, но возможность получить сведения реализована только в 6.
Также был проведен мониторинг доступности региональных органов власти по телефонам, указанным на портале gosuslugi.ru. Если в ходе первого мониторинга 2014 года по данному параметру только 55 % исследованных телефонных номеров оказались доступны для заявителя, то в этом году их доля составила 84 %.
В 2015 году Минэкономразвития России впервые провело проверку качества информации о порядке предоставления услуг на Едином портале государственных услуг и ее соответствие административным регламентам и другим нормативным правовым актам, регламентирующим порядок их предоставления.
По итогам мониторинга по данному направлению показатель соответствия в среднем составил 52 %. Кроме недостатков в описании документов выявлено, что опубликованные перечни документов, которые необходимы заявителям для получения услуг, соответствуют предписаниям нормативных правовых актов лишь на 75 %. Представитель Минэкономразвития Павел Малков пояснил, что таким образом, «в четверти случаев от заявителя на портале госуслуг либо требуют излишние документы, либо не указывают необходимые документы, без которых услуга не может быть предоставлена». Тем не менее, ряд субъектов показал высокий процент соответствия сведений, среди которых Волгоградская область, Забайкальский край, Астраханская, Московская и Омская области [7].
По итогам мониторинга, организованного Минэкономразвития России, во все субъекты Российской Федерации направлены материалы с индивидуальными рекомендациями для устранения недостатков.
В настоящее время началось проведение второй волны мониторинга, в рамках которой первоочередное внимание будет уделено выявленным проблемам.
В целом по результатам проведения мониторингов, одной из проблем является выполнение отдельных услуг в срок, если срок, предусмотренный действующим законодательством, составляет 10 календарных дней с момента подачи заявления (например, выдача разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию), тогда как на подготовку и получение ответа на межведомственные запросы необходимо 5 календарных дней. Большая сложность при подготовке результата муниципальной услуги возникает, если заявитель обратился за оказанием услуги перед выходными днями, которые также входят в общий срок по оказанию указанных услуг.
Одной из сложностей при оказании услуг является отсутствие электронного межведомственного взаимодействия с отдельными государственными органами, например с органом государственного строительного надзора (обращение в данный орган необходимо для получения заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации при предоставлении муниципальной услуги «выдача разрешений на ввод объектов эксплуатацию»).
По определению, мониторинг должен являться инструментом контроля и управления деятельностью организации, органа власти в целях повышения ее эффективности. В настоящее время данная система в государственном управлении только начинает развиваться. Несмотря на повсеместное внедрение, в основном проводящиеся мониторинги не в состоянии дать руководителям объективное представление о состоянии качества оказания государственных услуг, а также о тех проблемах, которые приводят к его снижению. Решение данной проблемы должно вестись по нескольким направлением:
- Более глубокая теоретико-методологическая проработка понятия и сущности оценки качества предоставления государственных услуг с привлечением научного и экспертного сообщества на основе современных подходов.
- Проведение на этапе разработки системы мониторинга качества конкретной государственной услуги внешней экспертизы закладываемых параметров, показателей, индикаторов и методов оценки.
- «Встраивание» мониторинга в управленческие процессы на уровне органа власти, организации, которые оказывают государственную услугу.
Несмотря на ряд положительных аспектов, наблюдается некоторая негативная направленность. Так, значительно уменьшилось количество методов исследования. Фактически используется только социологический опрос. Иные методы исследования прописаны (контрольные закупки и фокус-группы), однако рекомендации по их использованию отсутствуют. В целом опрос используется в том случае, когда предпочтительным, а часто единственным источником сведений является человек–непосредственный представитель исследуемого процесса или явления [4; с.128]. Однако в целях достижения большей валидности исследования качества и доступности предоставления ГиМУ следует сочетать различные методы, например, добавляя социологическое наблюдение, метод анализа документальных источников, метод экспертных оценок и т. д. Сочетание методов повышает достоверность и полноту информации, позволяет сделать более глубокие выводы и обоснованные рекомендации, поскольку присутствуют иные источники информации о качестве предоставления услуги, в частности регламент конкретной услуги, стандарт качества и т. д. Почти в два раза увеличилось количество вопросов в анкете (с 33 до 64). Многие респонденты в силу своих личностных и социально-возрастных особенностей могут не в полной мере понимать вопросы анкеты. Практика показывает, что большие анкеты, занимающие по времени более 40 минут, утомляют респондентов, снижается результативность опроса: понижается активность опрашиваемых, их заинтересованность в работе, и в конечном итоге мы получаем некачественно заполненную анкету. Опыт показывает четкую зависимость между количеством вопросов в анкете и числом отказов [6; с.24]. Также при оцифровке бумажных носителей увеличивается процент ошибок пропорционально количеству пунктов в опроснике. В целом можно наблюдать, что центр внимания руководства страны смещается с органа, предоставляющего услугу, на условия предоставления услуги и саму услугу. Это обусловлено активно развивающейся системой многофункциональных центров
В целях повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг рекомендуется произвести следующие действия:
‒ провести разъяснительную кампанию, имеющую своей целью повышение уровня информированности граждан о возможности участия в оценке качества предоставляемых услуг;
‒ регулярно публиковать информацию о принятых мерах по результатам общественного мониторинга;
‒ создать удобные условия пользования сайтами, на которых проводится общественный мониторинг услуг, а именно: систематизировать различные ресурсы — позволить иметь один логин и пароль для множества сайтов, сделать единообразный интерфейс для комфортного пользования, упростить условия регистрации;
‒ создать обратную связь — возможность ответа со стороны чиновников на результаты голосований;
‒ учитывать результаты общественного мониторинга при оценке эффективности и результативности деятельности органов публичного управления;
‒ проводить обучение населения в части использования им электронных сервисов для получения оценки качества услуг;
‒ постоянно повышать качество подготовки специалистов, осуществляющих процесс предоставления гос. услуг населению;
‒ конкретизировать системы нормативных правовых актов согласно уровню публичных органов;
‒ перевести все услуги в электронный вид согласно плану;
‒ создание стандартов оформления запросов для организации взаимодействия различных систем по предоставлению государственных и муниципальных услуг;
‒ — создать круглосуточные службы оказания услуг населению телефонами социальной помощи. Создать круглосуточные онлайн службы, чтобы человека выслушали, обработали и помогли записаться.
Исследования практики предоставления государственных и муниципальных услуг совершенствуются, однако в методологии существуют отдельные противоречия, которые должны быть сведены к минимуму. Мониторинг должен быть распространен на все сферы социального обслуживания населения.
В заключение хотелось бы выразить надежду на то, что результаты мониторинга могут стать движущей силой для позитивных изменений в качестве существующей системы оказания государственных и муниципальных услуг.
В статье В. В. Путина «Демократия и качество государства» справедливо отмечается необходимость переходить к стандартам государственных услуг нового поколения — основанным не на позиции исполнителя, а на позиции потребителя этих услуг — гражданина [6]. Если государственные структуры будут и дальше преследовать цели повышения качества услуг, при этом выделяя для этого достаточное ресурсное обеспечение, то эффективность мониторинга услуг значительно улучшится, а так же повысится доверие гражданского общества к органам власти, что в нашем государстве является особенно актуальной проблемой.
Литература:
- Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Российская газета № 5775 (102) от 09.05.2012.
- Банных Г. А., Костина С. Н. Совершенствование системы мониторинга качества оказания образовательной услуги. // управленец. — 2013. — № 3(43). — с. 20–25.
- Письмо Минэкономразвития РФ от 29.04.2011 N 8863-ОФ/Д09 «О методических рекомендациях по организации проведения мониторинга качества предоставления государственных (муниципальных) услуг» // Режим доступа: — https://minec.astrobl.ru/special/about (дата обращения 30.10.2016).
- Тавокин Е. П. Основы методики социологического исследования: учеб.пособие. –М.: ИНФРАМ, 2009. — 240 с.
- Рукавишникова А. В. Мониторинг качества государственных услуг органами государственной власти // Общество: социология, психология, педагогика. -2012. — № 1.
- Путин В. В. Демократия и качество государства [Электронный ресурс] // Газета «Коммерсантъ». — 2012 — № 20. // URL: http://www.kommersant.ru/doc/1866753 (дата обращения 30.10.2016).
- Официальный сайт Минэкономразвития России [Электронный ресурс] // Режим доступа: — http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depgosregulirineconomy/201509171 (дата обращения 17.11.2016).
