В статье раскрываются актуальность и необходимость применения программно-целевого метода в экономике и управлении государством, особенности программно-целевого планирования. Основные характеристики государственной программы, ее цели и задачи, особенности исполнения описаны на примере государственной программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г.Севастополя до 2020 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11.08.2014 № 790.
Впервые определение государственной программы в ее новом качестве было дано в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, а затем, для федерального уровня, понятие было уточнено постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». Согласно последнему документу, государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.
В экономике и управлении государством для достижения важнейших целей развития применяется программно-целевой метод, что связано с интенсивным использованием методов системного анализа. Программно-целевой метод определяет приемы и способы разработки программ и отражает последовательность принятия программных решений во времени и пространстве.
Особенностью данного метода является не прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов.
Еще одной особенностью программно-целевого планирования является способ влияния на планируемую систему. За основу берется не система, уже сложившаяся, и ее структура, а элементы программы, которые могут не совпадать с системой (разрабатываются мероприятия по изменению системы).
Основным достоинством программно-целевого метода в современных условиях является концентрация ресурсов на реализацию взаимосвязанных мероприятий, возможность контроля за их расходованием, корректировки и стимулирования их эффективного использования.
Этот метод активно используется в государственном управлении еще со времен СССР. Советскими экономистами была проделана колоссальная работа по формированию критериев экономической эффективности, что являлось существенным положением для процесса управления комплексными целевыми задачами развития экономики народного хозяйства.
В настоящее время для решения конкретных задач целевые программы получили широкое применение не только на федеральном, но и на региональном уровне. Количество региональных, муниципальных и внутриведомственных программ очень большое.
Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти государства обеспечивает формирование и реализацию целевых программ.
Однако, до принятия соответствующего нормативного правового акта об утверждении государственной программы, проводится объемная работа министерствами, комитетами, ведомствами с целью сбора, обработки анализа экономического эффекта от мероприятий программы на государственном уровне, разработки плана мероприятий («дорожной карты») реализации этапов той или иной программы.
При этом реализация целевых программ всех уровней на территории Российской Федерации направлена на реализацию гарантий гражданам государства, установленных Конституцией Российской Федерации — обеспечения достойного уровня жизни россиян, создания условий для развития демократического гражданского общества.
На обеспечение гарантированных прав россиян ежегодно в своих посланиях к Федеральному собранию акцентирует внимание Президент Российской Федерации В. В. Путин.
При определении конкретных целей любой государственной программы невозможно обойтись без таких категорий как их измеримость и достижимость. Эти качественные характеристики определятся еще на стадии формирования содержания программы, и в дальнейшем находят отображение в форме целевых индикаторов и показателей конкретной программы.
Так, например, в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя, в августе 2014 года Правительством Российской Федерации утверждена федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года». До принятия указанного постановления Правительства Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации были приняты решения о разработке и дате утверждения федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года».
Согласно указанному постановлению Российской Федерации, основным разработчиком программы было определено Министерство Российской Федерации по делам Крыма.
Министерством была проведена масштабная работа по проведению анализа социально-экономического положения Республики Крым до принятия в состав Российской Федерации.
По результатам выполненных работ, было установлено, что основные социально-экономические показатели развития регионов Крымского федерального округа не достигали среднероссийских значений.
По данным министерство экономического развития Республики Крым, что за последние 5 лет (с 2009 по 2014 годы) усложнилась экологическая ситуация на полуострове, усилилась техногенная нагрузка на окружающую природную среду промышленных зон Крыма.
Нерационально использовался существующий природно-ресурсный потенциал — рекреационный, биоклиматический, минерально-сырьевой, энергетический, прежде всего в сфере применения нетрадиционных источников возобновляемой энергии (ветровой, солнечной, геотермальной), отсутствовали системные природоохранные меры по сохранению уникальной флоры и фауны Крыма, природных ландшафтов. Обострилась проблема эрозии земель, угрожающий характер приобрели оползневые и абразионные процессы, разрушающие береговую линию, в особенности в прибрежной рекреационной зоне, повысился уровень загрязнения поверхностных и подземных вод, в результате чего под угрозой оказались многочисленные санаторные комплексы, жилые дома, инженерно-транспортные коммуникации и сооружения. Обострилась проблема утилизации бытовых отходов. Несистемными являются меры по очистке прибрежных территорий и акватории моря от боеприпасов и созданию условий для безопасного освоения этих территорий и акватории. Неблагоприятные природные процессы, усиленные воздействием антропогенного фактора, осложнили экологическую обстановку и сделали невозможным комплексное и рациональное использование природных ресурсов с точки зрения перспектив рационального, устойчивого хозяйствования, и могут привести к сокращению продолжительности курортного сезона и рекреационного потока.
На основании данных анализа социально-экономического развития Крыма целевыми индикаторами и показателями государственной программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года» было определено прежде всего повышение уровня социально-экономического развития региона до 2020 года. При этом одинаковое внимание уделяется как вопросам социальной сферы, так и развитию отраслей экономики.
Таким образом, основная цель программы — интегрирование экономики Крымского федерального округа в экономическое пространство России, обеспечение транспортной доступности, снятие инфраструктурных ограничений в целях обеспечения устойчивого экономического развития.
Реализация государственной программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года» запланирована в несколько этапов.
При этом задачи Программы на весь период 2015–2020 годов — устранение ограничений транспортной инфраструктуры, устранение ограничений и повышение качества энергоснабжения региона, устранение ограничений инженерной инфраструктуры, развитие социальной сферы, обеспечение межнационального согласия.
Сбор информации о достижении поставленных целей производят те главные распорядители средств федерального бюджета, которые в процессе реализации программы являются ее государственными заказчиками и заказчиками — координаторами программы. Предоставление информации в форме отчетов о расходовании бюджетных средств и проценте их освоения в рамках реализации мероприятий государственной программы, относятся к функциям тех бюджетных учреждений, которые наделены функциями по реализации конкретных мероприятий государственных программ, их подпрограмм, в том числе и на региональном уровне.
Целевая программа «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года» позволяет сконцентрировать и согласовать финансовые, материальные и трудовые ресурсы в целях их наиболее эффективного использования, обеспечить согласованность решений федеральных и региональных задач, что позволит достичь требуемый конечный результат в установленные сроки.
Цели и задачи Программы соответствуют основным положениям Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года, утвержденным Председателем Правительства Российской Федерации 31 января 2013 г., и Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 г. N 2227-р.
Программа разработана на основе указанных стратегических документов социально-экономического развития Российской Федерации, а также на основе Концепции долгосрочного социально-экономического развития Республики Крым и г. Севастополя на период до 2020 года, разработанной Министерством экономического развития Российской Федерации.
Вместе с тем, при реализации мероприятий государственных программ возникает ряд проблем. Прежде всего, это наличие экономических, социальных и политических рисков, сдерживающих факторы развития и конкурентные преимущества региона или государства в целом.
В государственной целевой программе «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года» данной проблематике посвящен раздел № 2 — «Основные риски, сдерживающие факторы и конкурентные преимущества Республики Крым и г. Севастополя», в котором и определены ключевые сдерживающие факторы социально-экономического развития региона, а именно — нестабильность социально-политической обстановки в приграничных регионах Украины, наличие рисков в возможностях для развития международного сотрудничества, ослабление международных и внешнеэкономических связей, в том числе с приграничными регионами Украины, недостаточность ресурсной и инфраструктурной обеспеченности региона жизненно необходимыми источниками энергии, воды, продовольствия, отсутствие автомобильного и железнодорожного сообщения с материковой частью Российской Федерации, неравномерность размещения имеющегося природно-ресурсного, производственного, туристско-рекреационного, транзитно-транспортного, трудового и социального потенциала территорий; ограниченная конкурентоспособность промышленного комплекса с ориентацией на использование преимуществ экспортно-сырьевой сферы, монопольного положения на локальных рынках, преимуществ спроса рекреационного сектора и домохозяйств, высокая ресурсоемкость большинства технологий, противоречия между экологоемким развитием промышленности, агропромышленного комплекса, транзитно-транспортного сектора и санаторно-курортного и рекреационного комплексов, недостаточно эффективное использование транзитно-транспортного потенциала в межконтинентальном, межгосударственном и межрегиональном масштабах, снижение конкурентоспособности санаторно-курортного и туристского комплекса по сравнению с соответствующими секторами стран Черноморского региона.
Также всегда имеют место риски, связанные с планируемым развитием региона на перспективу. В анализируемой программе такие риски связанны с увеличением дифференциации между уровнями социально-экономического развития отдельных муниципальных образований Крыма, сохранением и увеличение доли теневой экономики, прежде всего в туристской сфере, отсутствием условий для своевременного формирования благоприятного имиджа региона как привлекательного туристского региона.
При этом анализ социально-экономического развития Республики Крым позволяет выделить ряд следующих конкурентных преимуществ и ключевых факторов развития макрорегиона:
‒ расширение возможностей получения институциональной, ресурсной и финансовой поддержки в связи с вхождением в состав Российской Федерации;
‒ перспективы существенного усиления межрегиональных производственно-кооперационных связей с субъектами Российской Федерации;
‒ стратегически важное и перспективное географическое, геоэкономическое и геополитическое положение;
‒ транспортно-транзитный потенциал;
‒ туристский потенциал, комфортные климатические условия для рекреации и лечения, наличие действующей туристско-рекреационной инфраструктуры;
‒ значительное качество человеческого потенциала (наличие квалифицированной рабочей силы, научных, образовательных и научно-производственных учреждений национального и международного уровня).
Одним из основных механизмов реализации мероприятий программ является их финансирование. Главный распорядитель бюджетных средств доводит учреждению — участнику программы соответствующие лимиты бюджетных обязательств. В пределах доведенных лимитов учреждения могут размещать заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для реализации мероприятий государственных и муниципальных программ.
Деятельность участников государственных и муниципальных программ регулируется нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также при необходимости — нормативными правовыми актами муниципальных образований.
Таким образом, разработка и принятие государственных и муниципальных программ в государственном и муниципальном управлении является одним из основных направлений государственного регулирования социально- экономического развития страны в целом и каждого региона в отдельности. Государственная программа представляет собой основной инструмент повышения эффективности бюджетных расходов, который позволяет сконцентрировать ресурсы для достижения определенных целей и задач государственной политики по наиболее приоритетным направлениям.
Применение программно-целевого метода и интенсивное использование методов системного анализа обеспечивает достижение важнейших целей развития, определяет приемы и способы разработки программ и отражает последовательность и эффективность принятия программных решений во времени и пространстве, а также реализацию мероприятий программ в установленные сроки.
Литература:
- Федеральный конституционный закон Российской Федерации № 2-ФКЗ «О правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997.
- Постановление правительства Российской Федерации от 11.08.2014 № 790 «Об утверждении федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года»;
- Указ Президента Российской Федерации от 21.03.2014 № 168;
- Указ Президента Российской Федерации от 21.03.2014 № 268;
- Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года от 17.11.2008 № 1662-р;
- Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации (economy.gov.ru);
- Официальный сайт Министерства экономического развития Республики Крым (minek.rk.gov.ru);
- Интернет-журнал «Науковедение», выпуск № 6, ноябрь-декабрь 2013 (naukovedenie.ru).
