Особенности института деликтной ответственности государства и иных публично-правовых образований



Перед правом как системой юридических норм стоит задача регулировать и охранять общественные отношения, возникающие объективно и вызываемые либо частным, либо публичным интересом. Соответственно природе отношений определяются особенности их правового регулирования.

Исследовать проблемы ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти, без определения ее правовой природы невозможно. Юридическая ответственность как правовая категория возникает на основе норм права. Определение юридической природы института ответственности государства и иных публичных образований позволяет лучше представить механизм реализации правовых норм, содержащихся в нормативных актах различного уровня и порядка.

Надо сказать, что по мере развития общества деликтная ответственность государства и иных публично-правовых образований за вред, причинённый их органами и должностными лицами, значительно изменилась. Пройден большой путь от ответственности, возникающей лишь в случаях, особо указанных в законе, до полноценной ответственности публично-правовых образований, являющейся общим правилом при причинении вреда их органами и должностными лицами. Кроме того, ответственность публично-правовых образований получила значительное внутреннее развитие и в настоящее время представляет собой определённую группу норм, правовой институт, в котором присутствуют общие нормы, применяемые ко всем отношениям, входящим в него, и специальные правила, учитывающие специфику отдельных подвидов рассматриваемых отношений.

Появление значительного массива нормативно-правовых актов, содержащих нормы, регулирующие исследуемые общественные отношения, и востребованность на практике такого института и механизма его реализации ставит юридическую науку перед необходимостью теоретического исследования проблем рассматриваемого института и определения отраслевой принадлежности норм, регулирующих ответственность публично-правовых образований за вред, причиненный осуществлением власти.

Конституция Российской Федерации в 1993 году [1] нормативно закрепила общеправовые принципы, которые должны быть положены в основу формирования института гражданско-правовой ответственности российского государства (ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 17, ст. 18, ст. ст. 20 — 23, 25, 27, 33, 34, 37, 44, 46, 52, 53).Указанные конституционные нормы, в свою очередь, опираются на общепризнанные принципы международного права и нормы, содержащиеся в международных соглашениях Российской Федерации, среди которых важнейшее место занимают положения ст. ст. 3, 5, 8, 9, 12, 13, 18, 23 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. [2],.положения Международного пакта о гражданских и политических правах, 1966 года (ст. 10, ст. 17) [3]. Ст. ст. 2, 3, 5 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) [4].

Декларация основных принципов правосудия для жертв преступления и злоупотребления властью, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 29 ноября 1985 года [5], также призвала государства мира сформировать в национальных правовых системах юридические механизмы, позволяющие защитить граждан от злоупотреблений властью, предусматривающие, в том числе, право на реституцию и (или) компенсацию причиненного вреда, сформулировала понятие «жертва злоупотребления властью».

Анализ указанных нормативных положений с очевидностью указывает на то, что задачи современного государства состоят не только в контроле соблюдения гражданских прав, но и в гарантировании собственной ответственности за ошибки и злоупотребления, допускаемые его органами и должностными лицами в сферах управления и правосудия. Социальное и правовое государство, а именно таким провозгласила себя Российская Федерация, не вправе уклоняться от социальной обязанности компенсировать имущественный и моральный вред, причиняемый незаконными актами в осуществления властной деятельности.

Важным правовым принципом правового государства является обязанность публично-правового образования возместить за счет своей казны любой вред, который причинен его органами и должностными лицами. На современном этапе развития российского права следует позиционировать указанный принцип как вершину юридического развития идеи ответственности власти за нарушения, допускаемые при осуществлении присущих ей функций. В России его первоначальная нормативная реализация имела место в Указе от 18 мая 1981 г. [6] для определения субъектов ответственности за незаконные действия органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а как общее правило он получил закрепление в Декларации прав и свобод человека и гражданина (1991 г.) [7], в Конституции РСФСР (1992 г.) и в действующей Конституции РФ (1993 г.).

Действующий Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК РФ) предусмотрел возможность участия государственно-публичных образований в отношениях, регулируемых и охраняемых гражданским правом (нормы гл. 5 ГК РФ) в качестве особой категории (suigeneris) субъектов. В гражданских правоотношениях (включая деликтные) они реализуют предоставленную им гражданскую правосубъектность на равных началах с частными лицами, участвующими в гражданско-правовых отношениях. С учетом того, что публичные образования как образования коллективные гораздо ближе по формальным признакам к юридическим лицам, закон предписывает ним применять к ним нормы, регулирующие участие юридических лиц, если иное не вытекает из закона или особой природы данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ) [8].

Существенную специфику в характеристику гражданской правосубъектности государства вносит наличие у него такого качества как суверенитет, в рамках которого оно, становясь субъектом гражданского правоотношения, тем не менее, остается особой организацией публичной власти (imperium), осуществляет властные полномочия по отношению ко всем лицам, находящимся под его юрисдикцией. В интересах всего гражданского общества государство обязано осуществлять различные общегосударственные функции. Вступая в отношения регулируемые (охраняемые) гражданским правом, государственно-публичное образование должно соблюдать установленные им же правила в отношении себя, применять по отношению к себе нормы, определяющие положение юридического лица в деликтных обязательствах (ст. 124 ГК РФ).

Конечно, гражданское законодательство не вторгается в сферу функционирования публичного права, не меняет, да и не стремится поменять, установленный нормами публичного (конституционного, муниципального и административного) права особый правовой статус публичного образования. Но оно допускает участие публичных образований в гражданско-правовых отношениях, законодательно, закрепляет такую возможность в нормах, регламентирующих участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с оговоркой «если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов». Для реализации такой возможности государство и иные публично-правовые образования наделяются всеми элементами гражданской правосубъектности (правоспособность, дееспособность и деликтоспособность) присущими юридическому лицу. Оставаясь одновременно органом политической власти и выступая в качестве imperium, государство осуществляет властные полномочия по вертикали, но это обстоятельство не должно оказывать деструктивное влияние на принцип равенства участников гражданско-правовых отношений и на соблюдение иных принципов гражданского права. Российская Федерация, ее субъекты (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), муниципальные образования (городские и сельские поселения) не перестают быть носителями публичной власти, властных государственных полномочий со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями, но наделяются некоторыми свойствами (признаками) юридического лица, предусмотренными нормами гражданского права, необходимыми для участия субъектов публичного права в имущественном обороте и деликтных обязательствах.

Выделяя отличительные признаки публичных юридических лиц (государства, административно-территориальных объединений, публично-правовых корпораций), известный российский цивилист С. Н. Братусь называл, помимо а) наличия более строгих требований, предъявляемых к условиям действительности сделок, совершаемых этими юридическими лицами, б) наличия у публичных лиц имущественных прав и публичных правомочий, такой дополнительный признак, как специфическое положение органов управления этих лиц, обладающих властными полномочиями [9, с. 63].

Соответственно приведенным выше рассуждениям, напрашивается вывод об особой, двойственной природе институтов, определяющих статус публичных образований в гражданско-правовых отношениях.

О возможности существования таких двойственных институтов писал в свое время М. М. Агарков. Говоря о тенденции к распределению целых правовых институтов между различными видами права, ученый отмечает: «Это было бы возможно, если бы всегда все правоотношения, правомочия, обязанности, составляющие отдельный институт, были построены или по типу социального служения, или же по лично-свободному типу. В действительности дело обстоит не так. Можно apriori сказать, что должны иметься институты смешанные» [10, с.40]. И эти смешанные институты, по мнению М. М. Агаркова, «являются причиной больших затруднений и вечных споров при попытке отнести их к тому или иному отделу права» [10, с. 41]

Особенно острым в этом контексте представляется вопрос применения к публично-правовым образованиям деликтной ответственности за вред, причиняемый их органами и должностными лицами при осуществлении властных функций. Анализ особенностей специального деликта, закрепленного в норме ст. 1070 ГК РФ указывает на комплексный характер исследуемого правового института. В природе регулируемых им отношений явно просматриваются как частный, так и публичный интересы, что породило паритетное сочетание в его нормах элементов публичного и частного права.

Выше отмечалось, что причинение вреда незаконными действиями (бездействием) органов и должностных лиц публично-правовых образований составляет, так называемый, специальный (или сингулярный) деликт. Специфика такого деликта проявляется в особом субъекте (правонарушителе, причинителе вреда), коим является государство или иное публичное образование, в особом характере противоправности деяния, причинившего вред, когда наряду с гражданско-правовой противоправностью имеет место нарушение публичным органом или его должностным лицом требований закона или иного нормативного акта, установившего его компетенцию, в особом характере причинно-следственной связи между противоправным поведением должностного лица и причиненным вредом, обусловленном публично-правовой связью между самим публичным образованием и его органом или должностным лицом, действия (бездействие) которого непосредственно причинили вред, а также в характеристике вины должностного лица как факультативного элемента для квалификации деликта, названного в норме ч. 1 статьи 1070 ГК РФ.

Сегодня можно говорить о наличии в российском праве развитой системы деликтных обязательств публично-правовых образований. Удачной представляется законодательная конструкция, в которой предусмотрено воздействие общего правила об ответственности таких образований (ст. 1069 ГК РФ) на специализированные нормы (специальные деликты), установившие правила, по которым строятся отношения, связанные с причинением вреда конкретными публичными органами (дознание, следствие, прокуратура, суд). Такие специализированные нормы, по отношению к которым норма статьи 1069 ГК выступает как общее правило, могут быть либо определенными, либо отсылочными. Определенная норма содержится в части 1 статьи 1070 ГК РФ, отсылочные — в нормативных правовых актах, регулирующих конкретные деликтные отношения.

Воспроизведение смешанной деликтной системы применительно к обязательствам из причинения вреда властью (с генеральным и сингулярными деликтами) позволяет их рассматривать как взаимосвязанную структуру. Эта структура носит комплексный характер, в которой пересекаются публично-правовые и гражданско-правовые элементы.

В соответствии с нормой ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный в результате незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста, незаконного осуждения, а также вред, причиненный юридическому лицу в результате привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, — за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом (п. 1) [11]. Следует отметить, что имущественная ответственность в рамках п. 1 ст. 1070 ГК РФ (независимо от вины) наступает лишь за перечисленные выше виды незаконных действий (бездействия) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры. Иные действия (бездействие) правоохранительных органов, не перечисленные в этом пункте, но причинившие вред гражданину или юридическому лицу, влекут за собой гражданско-правовую ответственность в рамках ст. 1069 ГК РФ как ответственность за незаконные действия (бездействие) государственных органов либо их должностных лиц с учетом их вины. Вред возмещается соответственно за счет казны Российской Федерации или казны субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 1070 ГК РФ).

Еще одним обстоятельством, подтверждающим комплексный характер института гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований является то, что законодательно предусмотрена гражданско-правовая защита имущественных и личных неимущественных прав любых лиц, включая реабилитированных. Нормы ст. 1070 ГК РФ применяются в системе с другими нормами гл. 59 ГК РФ, устанавливающими общие правила возмещения вреда, причиненного вследствие незаконного наложения административного взыскания в виде ареста, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного избрания меры пресечения в виде заключения под стражу или подписки о невыезде незаконного осуждения, а также правилами компенсации морального вреда. В совокупности с указанными гражданско-правовыми нормами применяются также правила гл. 18 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) о реабилитации (ст. ст. 133–139) [12]. Данная глава уголовно-процессуального закона закрепила публично-правовые основания возникновения права на реабилитацию, порядок, согласно которому это право должно быть признано, а также порядок возмещения различных видов вреда. По существу, нормы гл. 18 УПК РФ являются тем самым специальным законодательством, о котором говорит ст. 1070 ГК РФ.

Таким образом, нормы ГК РФ (ст. ст. 16, 1069, 1070) и УПК РФ (гл. 18) формируют межотраслевой институт реабилитации, включающий в себя основания и порядок возмещения имущественного и неимущественного вреда, восстановление трудовых, пенсионных, жилищных и иных прав реабилитируемых лиц, пострадавших от незаконного уголовного и административного преследования. Можно сказать, что правила, содержащиеся в УПК РФ, взаимодействуя с соответствующими нормами ГК РФ, и правоприменительным органам более эффективно использовать институт возмещения вреда пострадавшему от действий (бездействия) правоохранительных органов, реабилитировать (восстановить) его имущественное положение и доброе имя.

С учетом специфики предмета и метода уголовно-процессуального права, особенностей его охранительной функции, отношения по возмещению вреда вряд ли можно свести исключительно к уголовно-процессуальному порядку. В. А. Рахмилович отмечает, что гражданско-правовую (имущественную, компенсационно-восстановительную) ответственность влечет любое противоправное причинение имущественного вреда, независимо от характера противоправности, нормы отрасли права установившей запрет совершения деяния, повлекшего имущественный вред [13, с. 55; 14, с. 148]. Каждому гражданину, пострадавшему от действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной власти, предоставляется право на соответствующую судебную защиту.

Подводя итог приведенным выше суждениям, отметим, что ответственность такого субъекта права как государство (иные публично-правовые образования) за вред, причиненный при осуществлении властной деятельности, несомненно, имеет гражданско-правовую природу, поскольку это имущественная ответственность, взыскиваемая в пользу потерпевшего с компенсационной, а не карательной целью, основные нормы об этой ответственности получили закрепление в ГК РФ.

Признание специфики применения такой ответственности, основанной на публично-правовой природе государства как суверена (напомним, что в этих отношениях имеет место отказ от реализации им суверенных прав), свидетельствует исключительно о наличии в частноправовых отношениях с участием публично-правовых образований значительной доли публичности, в связи с чем, в специальном законодательном регулировании реализуется общеправовой принцип сочетания публичных и частных начал.

В составах правонарушений, выступающих фактическим основанием ответственности публично-правового образования, выделяются общие и специальные условия ответственности. Специальные условия относятся к правовому статусу и к характеру деятельности причинителя вреда. Их наличие объясняется публичностью природы и функционирования государства и иных публично-правовых образований –причинителей вреда и указывает на комплексный (смешанный) характер регулирования.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации 1993 г (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря, № 4831.
2. Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета. 1995. 5 апреля. № 67.
3. О гражданских и политических правах: Международный Пакт от 16.12.1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
4. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) (вместе с Протоколом № 1 (Подписан в г. Париже 20.03.1952), Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), Протоколом № 7 (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)) //Бюллетень международных договоров. 2001. № 3.
5. Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью (Принята 29.11.1985 Резолюцией 40/34 Генеральной Ассамблеи ООН) (документ опубликован не был) [электронный ресурс] // http://www.consultant.ru/cons/cgi/online (дата обращения 07.01.2017)
6. О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей: Указ Президиума ВС СССР от 18.05.1981 г. (утв. Законом СССР от 24.06.1981) (вместе с Положением о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда) // Ведомости ВС СССР.1981.№ 21. Ст. 741.
7. О Декларации прав и свобод человека и гражданина: Постановление ВС РСФСР от 22.11.1991 № 1920–1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
8. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 28.12.2016) // Российская газета.1994. 08 декабря. № 238–239.
9. Юридические лица в советском гражданском праве. Ученые труды: Понятие, виды, государственные юридические лица. Вып. 12 / Братусь С. Н. — М.: Юрид. изд-во МЮ СССР, 1947. — 364 c.
10. Агарков М. М. Ценность частного права. Памяти проф. А. А. Смолина // Правоведение. 1992. № 1. С. 40
11. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 29.06.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2015) // Российская газета. 1996. 06 февраля № 24, 07 февраля № 25, 08 февраля№ 27, 10 февраля № 28.
12. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 02.03.2016) // Российская газета.2001. 22 декабря. № 249.
13. Рахмилович В. А. О противоправности как основании гражданско-правовой ответственности // Советское государство и право. 1964. № 3. С. 55;
14. Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М.: Юридическая литература. 1976. С. 148
15. О взаимодействии органов прокуратуры и Министерства финансов Российской Федерации при поступлении сведений об обращении в суд гражданина с иском (заявлением) о возмещении вреда, причиненного в результате незаконного уголовного преследования: Приказ Генпрокуратуры РФ № 12 и Минфина РФ № 3н от 20 января 2009 г. // Законность. 2009. № 4.
16. Об организации работы по представлению интересов Минфина России в судах: Письмо Минфина России от 3 октября 2014 г. № 08–04–06/3395 [электронный ресурс] // http://base.garant.ru (дата обращения — 08.01.2017).