О форме государственного устройства России в широком и узком смысле



Современное научное представление о форме государственного устройства предполагает краткое предварительное выяснение и определение феномена государственного устройства в целом.

Системно-комплексный анализ действующего российского законодательства об организации государственного устройства и его реализации в соответствии с выработанными на практике научно-теоретическими началами[1] позволяет с достаточной достоверностью утверждать, что государственное устройство России представляет собой структурно-функциональную систему организации государственной власти, которая включает в себя:

– во-первых, сущность государства в виде совокупности социальных состояний государства, закреплённых в Конституции (Основном Законе);

– во-вторых, содержание государства как взаимодействие определённой совокупности институтов: государственный суверенитет, правовая система, компетенция государства, органы государства, гражданство, государственная территория, символы государства;

– в-третьих, форму государства, то есть форму государственного устройства в широком смысле. Её составляют:

1) Форма правления;

2) Политический режим;

3) Государственное устройство в узком смысле как организационно-правовые формы взаимодействия государства с его внутригосударственными политическими образованиями, а также и зарубежными государствами и территориями, притязающими на статус государства.

Сущность государства, как это уже отмечено выше, составляют общесоциальные состояния государства установленные в нормах конституционного права, то есть конституционно-правовые модусы. Закреплённые в Конституции РФ 1993 года конституционные модусы указывают на то, что Российская Федерация — это государство: а/ цивилизованное (Преамбула Конституции РФ); б/ конституционное (часть 2 статьи 15 Конституции РФ), в/ демократическое (часть 1 статьи 1 Конституции РФ), г/ суверенное (статья 4 Конституции РФ), д/ правовое (часть 1 статьи 1 Конституции РФ), е/ социальное (статья 7 Конституции РФ), ж/ федеративное (статьи 1, 5, 65 и другие статьи Конституции РФ), з/ республиканское (часть 1 статьи 1 Конституции РФ), и/ светское (статья 14 Конституции РФ), к/ толерантное (статьи 13, 17, 18, 19 и другие статьи Конституции РФ).

Существенное значение для понимания правовой природы государственного устройства имеют закреплённые в тексте Основного Закона его принципы, в числе которых Конституция РФ 1993 года называет следующие: 1.Свободное национальное развитие и равноправие народов-этносов (ч. 3 ст.5; ст.26; ч.3 ст. 68; ст. 69 и др.); 2. Защита прав человека и гражданина независимо от расовой и национальной принадлежности (ст. 2; ч.5 ст.13; ст.19; ст.29 и др.); 3. Государственная защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, как особой группы национальных меньшинств (ст.69; п. «в» ст.71; п. «б» и п. «м» ч.1 ст. 72;); 4. Учёт национального фактора в системе органов публичной, в том числе государственной власти (ч.1 ст.3; ст.66; ч.2 ст.68; ч.2 ст.95 и др.); 5. Организация государственного устройства России на началах сочетания федерализма, унитаризма и автономии (ст.1; ч.2 и ч.3 ст.4; ст.5; глава третья и др.); 6. Признание права народов на самоопределение (ч.3 ст.5; ч.2 и ч.3 ст.11; Ст.66; ч.3 ст.67; и др.).

Содержание государства всоответствии с обозначенной во вступлении концепцией образуют единство и взаимосвязь таких институтов, как: 1) государственный суверенитет представляющий собой независимость государственной власти внутри страны и её самостоятельность во внешнеполитических отношениях [2, 11, 12,13];2) правовая система в виде совокупности социальных, юридических и культурных институтов и учреждений с помощью которых государство регулирует общественные отношения[2];3) компетенция понимаемая как предметы ведения государства и его полномочия, а также территориальный и временной пределы их действия[3]; 4) органы государства — совокупность составных частей государства наделённых государственно-властными полномочиями и образующих государственный аппарат[4]; 5) гражданство, существующее в качестве устойчивой политико-правовой связи между лицом и государством, которая влечёт за собой взаимные права и обязанности обеих сторон[5]; 6) государственная территория, указывающая на часть пространства планеты Земля, которая находится под суверенитетом государства[6]; 7) государственные символы, то есть официальные правовые знаки (эмблемы) выражающие основополагающие идеи создания и развития государства с учётом его исторических, природных, этнических и иных особенностей, которые предназначены для обеспечения высокого общественного и морального авторитета государственной власти[7].

Форма государственного устройства, согласно классических представлений о государстве, существует в двух основных формах, какими являются федерация и унитарное государство.

УНИТАРНОЕ ГОСУДАРСТВО — это простое или слитное государство. В пределах своей внутренней организации оно делится на территориальные единицы, население которых обладает правом осуществлять официальную публичную власть. Такое государство не имеет в своём составе самостоятельных государств или государственных образований.

Преимущества этой формы проявляются в том, что единая и несложная система органов государства создаёт благоприятные условия для максимально простого и оперативного управления всеми сторонами жизни общества; а единая система права обеспечивает бесконфликтное правовое регулирование, которое снимает проблему коллизий между законодательными актами. Кроме того, унитария облегчает проведение в жизнь планов и программ, исходящих от центральных органов власти; в унитарном государстве быстрее и эффективнее решаются задачи создания единых общегосударственных систем транспорта, связи и управления хозяйственной жизнью; упрощается проведение глубоких и системных реформ в самых разных сферах общественной жизни.

Политическая сущность унитарного государства характеризуется следующими государственно-правовыми признаками. Эта форма государственного устройства имеет: одну конституцию, единую государственную территорию, единую систему органов государства, единую законодательную систему, одно гражданство, единые вооружённые силы, один государственный язык.

В настоящее время большинство государств мира имеют унитарную форму государственного устройства. И в частности, все республики в составе Российской Федерации являются унитарными государствами. Унитарную форму политико-территориальной организации имеют также и государственные образования в составе Российской Федерации — субъекты федерации: края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа.

ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО — это целостное союзное и сложносоставное государство, которое образуется путём объединения ряда государств, государственных образований или территорий, обладающих законодательной степенью политической самостоятельности.

В общей характеристике федерации надо подчеркнуть, что выбор федеративной формы устройства для государства с обширной территорией и многонациональным составом населения обеспечивает: а/ внутреннюю целостность сложносоставного союзного государства, б/ стабильность политического развития при дуализме правовых и законодательных систем, в/ суверенитет государственной власти в условиях высокой самостоятельности субъектов федерации, г/ мир и согласие между народами в многонациональной стране, д/ выравнивание уровня экономического развития отдельных частей государственной территории в крупноразмерном государстве.

Современное федеративное государство традиционно обладает следующими государственно-правовыми признаками: а/ имеет нормативную базу, на основе которой создано союзное государство (Конституция либо специальный Федеративный Договор); б/ наличие в высшем законодательном органе государственной власти второй палаты, которая обычно считается верхней палатой и в которой представлены интересы субъектов федерации; в/ существование наряду с союзной конституцией и союзным законодательством Основных Законов субъектов федерации и собственного законодательства субъектов федерации; г/ в федеративном государстве имеются законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти при наличии аналогичных органов у субъектов федерации; д/ в федерации существует единое союзное гражданство, наряду с которым в некоторых федерациях имеется также гражданство субъектов федерации, как, например, в США. Но в большинстве федераций субъекты федерации своего собственного гражданства не имеют. Например, субъекты таких федераций как Российская Федерация, Республика Индия или Федеративная Республика Германия своего гражданства не имеют; е/ федерация имеет общую государственную территорию, которая состоит из территорий её субъектов; ж/ федерация имеет общий для всей страны государственный язык, что не исключает наличия государственного или официального языка у субъектов федерации. В Российской Федерации согласно части 2 статьи 68 федеральной Конституции республики в составе федерации вправе устанавливать свои государственные языки; з/ характерно наличие единой и общей, как для союзного государства в целом, так и для субъектов федерации, денежной и кредитной системы; и/ имеются единые для всего государства Вооружённые Силы.

Системный анализ российского конституционного законодательства и реальной общественно-политической практики показывает, что форма государственного устройства России представляет собой неординарный и сложно структурированный феномен. При этом, прежде всего, надо отметить, что она (форма государственного устройства) имеет широкое иузкое содержание.

Государственное устройство России вшироком смысле совпадает сформой государства ивключает в себя следующие составные части:

Первая составная часть — форма правления:

Форма правления, будучи важнейшим видом внешне объективированных проявлений государственной власти, представляет собой главные институты реализующие высшие полномочия государственной власти в соответствии с нормативно установленным порядком их создания и способами взаимодействия между собой.

Большинство государств мира имеют республиканскую форму правления. Преимущества республиканской формы правления перед монархической заключаются в том, что она предполагает выборную должность главы государства, которая замещается исключительно на основе добровольно выраженного доверия населения; предусматривает периодичность выборов высшего должностного лица государства и соответственно постоянное обновление руководящего состава в системе органов государственной власти; включает в своё понятие ответственность и подотчётность главы государства перед народом, что особенно ярко проявляется в закрепляемом в Конституции институте импичмента; обеспечивает постоянное включение в процесс осуществления государственной власти всё новых и новых слоёв политически активных граждан.

Конституция РФ 1993 года в статье 1 устанавливает положение о том, что Российская Федерация имеет республиканскую форму правления. Эта юридическая формула имеет истинно историческое значение, так как она завершает продолжавшийся на протяжении чуть ли не всего двадцатого столетия спор о легитимности формы правления в России. Выраженная на всероссийском референдуме 12 декабря 1993 года по этому вопросу воля народа не вызывает теперь в этом отношении никаких сомнений. К тому же установленный в Конституции РФ институт выборности главы государства в России был подтверждён на свободных президентских выборах, которые уже многократно проводились в соответствии с конституционными сроками.

Однако остаётся дискуссионным вопрос о том, какой вид республиканской формы правления сформировался в ходе реализации Основного Закона 93 года — президентская или полупрезидентская республика? На наш взгляд, имеется больше оснований считать, что в Российской Федерации в настоящее время сложилась полупрезидентская республиканская форма правления с более широкими полномочиями президента [9 с.139]. Это тем более верно, если главным критерием разграничения формы правления на виды считать не порядок формирования и модель ответственности правительства, а объём и масштаб полномочий главы государства.

Вторая составная часть — политический режим:

Политический режим, как совокупность способов осуществления государственной власти, которая определяет объём, меру и характер участия граждан и их объединений в формировании и деятельности институтов и органов публичной власти, является обязательным элементом формы государства, поскольку без их использования невозможно реализовать власть в формализованном и доступном для восприятия виде. Содержание этих способов, определяющих уровень участия граждан в осуществлении власти, детерминирует качество политического режима и указывает на наличие или отсутствие демократических начал в общественной жизни.

О подлинном характере политического режима объективно можно судить на основе анализа содержания действующего в стране избирательного законодательства и практики его применения. Так, высокий уровень демократизма политического режима в Российской Федерации отчётливо прослеживается в системе принципов выборов, закреплённых в Конституции РФ и федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Такими принципами, обеспечивающими для граждан широкое и свободное участие в формировании представительных органов государственной власти, являются периодические, открытые, всеобщие и равные, прямые выборы с тайной подачей голосов. Реализация этих принципов позволяет гражданам и их объединениям, в том числе политическим партиям беспрепятственно выражать свою волю при проведении институтов непосредственной демократии.

Конституция России 1993 года уделяет закреплению системы демократического политического режима исключительно большое внимание. В отличие от ранее действовавших конституций она признала человека высшей ценностью общества и закрепила его естественные права, как необходимое и обязательное условие свободы личности; объявила свободные выборы и референдум как основные формы высшего непосредственного выражения власти народа и как гарантию легитимной публичной власти; установила принцип политического, идеологического, этнического и религиозного плюрализма; ввела систему разделения властей; объявила и регламентировала самостоятельное местное самоуправление; гарантировала права меньшинств.

Действующая Российская Конституция содержит материальные, организационные и юридические гарантии, которые обеспечивают реальное функционирование демократического политического режима. Статьи 45–56 Основного Закона РФ полностью посвящены юридическим гарантиям основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.

Третья составная часть — организационно-правовые формы взаимодействия государства в целом с его внутригосударственными политическими образованиями, которые образуют либо федерацию: гибкие и подвижные связи и отношения, либо унитарию: жёсткие и строго централизованные связи и отношения; а также организационно-правовые формы взаимодействия государства с зарубежными государствами, которые характеризуют его либо как суверенное государство, либо как зависимое и подопечное государство.

Организационно-правовые формы взаимодействия государства свнутригосударственными ивнешнеполитическими субъектами государственной власти в своей совокупности образуют форму государственного устройства вузком смысле.

Форма государственного устройства России в узком смысле имеет внешнюю ивнутреннюю стороны, то есть является двухсторонней.

Внешняя сторона узкой формы государственного устройства России, содержание которой составляют отношения Российского государства с внешнеполитическими субъектами государственной власти, имеет следующие признаки:

а) В отношениях с иностранными государствами Российское государство реализует политически монолитную волю всего российского народа;

б) В сфере внешнеполитических отношений Российское государство выступает как суверенное государство и обладает полной международной правосубъектностью;

в) Как суверенное государство Россия имеет и независимо и самостоятельно реализует собственные исключительные полномочия (статья 71 Конституции РФ);

г) Территория Российского государства является целостной и неделимой (статья 4 часть 3 Конституции РФ);

д) Суверенное положение Российского государства на международной арене представлено единством всей системы государственной власти в стране (часть 3 статьи 5 Конституции РФ) и институтом единого гражданства (статья 6 Конституции РФ).

Внутренняя сторона узкой формы государственного устройства России характеризуется следующими признаками:

Первый признак — наличие в структуре федеративных отношений трёх компонентов:

Первый компонент — союзное государство в целом, функционирующее в лице федеральных органов государственной власти, чьё специфическое положение предопределяет наличие в Конституции РФ статьи 72; Российская Федерация в целом как единство всех субъектов федерации, выражающее интересы всех участников федеративных отношений, — это макросубъект федерации.

Второй компонент — шесть видов политически самостоятельных субъектов федерации, обладающих правом собственного законодательствования, которые перечислены в статье 65 Конституции РФ; это мезосубъекты федерации.

Третий компонент — муниципальные образования, которые в соответствии с действующим законодательством также осуществляют государственную власть в пределах переданных им мезосубъектами государственных полномочий, и участвуют в формировании Совета Федерации ФС РФ, являющегося «палатой всех субъектов федерации»; это микропсевдосубъекты федерации.

Второй признак— особые принципы федеративной организации, закреплённые в статье 5 Конституции РФ;

Третий признак— нормативно-определённая система разграничения компетенции между субъектами-участниками федеративных отношений, правовая основа которых содержится в связке статей 71, 72 и 73 Конституции РФ и федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» № 184-фз от 6 октября 1999 года в действующей редакции;

Четвёртый признак— многоуровневая правовая система: федеральный, региональный и муниципальный уровни;

Пятый признак— участие в порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ как федеральных, так и региональных и муниципальных органов публичной власти.

Как видно из вышесказанного в соответствии с действующей Конституцией РФ и текущим законодательством структура федеративных отношений внутренней стороны узкой формы государственного устройства России представляет собой трёхуровневую пирамиду, которая исключительно отчётливо проявляется в установленном законом порядке формирования верхней палаты российского парламента — Совета Федерации Федерального Собрания, обеспечивающим представительство интересов в этом органе от всех уровней официальной публичной власти.

Федеральные интересы в Совете Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции РФ призваны отстаивать представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации.

Региональные интересы в Совете Федерации защищают по два представителя от каждого субъекта федерации, наделяемые представительскими полномочиями на срок действия соответствующего органа государственной власти субъекта федерации.

Муниципальные интересы в деятельности Совета Федерации учитываются в силу того, что, если конституция или устав субъекта РФ предусматривают избрание высшего должностного лица субъекта федерации региональным парламентом, то кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ может быть также и депутат представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта РФ. Кроме этого учёт муниципальных интересов просматривается и в том, что согласно закона (п.п».г» п.2 ч.3 ст.2 № 229-фз от 03.12.2012г. с изм. от 03.07.2016г.) требование о постоянном проживании на территории субъекта РФ не распространяется на кандидата для наделения полномочиями члена Совета Федерации, который замещает или замещал муниципальные должности или должности муниципальной службы соответствующего субъекта РФ.

Таким образом, Россия по форме государственного устройства в узком смысле с внешней стороны есть унитарное политическое образование, поскольку в сфере международно-правовой жизни функционирует как унитарное (единое и целостное, с монолитной политической волей, суверенное) государство; а с внутренней стороны — это сложносоставная федерация, которая включает в себя: а/ Российскую Федерацию в целом, б/ 22 унитарных государства, в/ 63 унитарных государственных образования и г/ 22.923 унитарных «квазигосударственных» муниципальных образований (псевдосубъектов) [10], отношения между которыми носят отчётливо выраженный федеративный характер.

Завершая системный анализ формы государственного устройства России, необходимо с особой силой подчеркнуть, что внутренняя и внешняя стороны узкой формы государственного устройства России гармонично дополняют и уравновешивают друг друга, образуя комбинированную композицию структуры Российского государства, которая представляет собой дифференцированную систему взаимодействия всех организационно-правовых состояний процесса осуществления в стране государственной власти.

Все субъекты, составляющие систему российской государственности, являются самостоятельными политическими единицами (публично — властными территориальными коллективами) осуществляющими государственную власть; они самостоятельно создаются населением соответствующих территорий и наделены собственной компетенцией.

Характеризуя форму государственного устройства России в целом, можно утверждать, что она представляет собой двухсторонний многокомпонентный политический «композит», то есть, говоря традиционным юридическим языком, — это «федеративно-унитарное», либо, наоборот, «унитарно-федеративное» политическое образование с автономными включениями. При этом формула «двухсторонний многокомпонентный политический композит» выполняет роль агрегативного или комбинированного, собирательного и правового понятия, которое раскрывает понимание формы государственного устройства России в её наиболее полном и точном смысле.

Анализ исторически сложившегося состава субъектов российской государственности убеждает в том, что, во-первых, государственное устройство России не ограничивается только Российской Федерацией как отдельно взятым политически единым суверенным государством — полноправным субъектом международных отношений, равно как не ограничивается оно и только Российской Федерацией как союзным государством в целом, но и включает в себя целую подсистему унитарных государств и государственных образований, а также унитарных государственно-общественных муниципальных образований; во-вторых, понятия «Российское государство» и «Российская Федерация» соотносятся как целое и его часть, первое включает в себя как федеративные, так и унитарные формы государственно-правовой жизни, а второе состоит только из совокупности союзных (федеративных) связей и отношений; в-третьих, государственное устройство России имеет сложноорганизованную иерархическую структуру и многовидовой состав.

Литература:

1. Югов А. А. Научные основы организации государственного устройства Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2006.№ 1.
2. Шумков Д. В. Государственный суверенитет России: история и современность. СПб., 2002;
3. Лейст О. Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права. М.: 2002;
4. Белоусов С. А. Теория компетенции как отражение принципа разделения властей //Вестник Саратовской академии права. 2001.№ 5;
5. Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в современной России. М.:1997;
6. Авакьян С. А. Гражданство Российской Федерации. М.:1994;
7. Бабурин С. Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997;
8. Виленбахов Г. Герб и флаг должны быть историческими //Родина. 2002.№ 3;
9. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник.- М.: Норма: ИНФРА-М,2011.
10. Численность муниципальных образований указана по состоянию на 1 января 2015 года.
11. Вихров А. А. Суверенитет современной Российской Федерации: сущность и проблемы управления. СПБб., Изд-во Политехн. Ун-та. 2005;
12. Пастухова Н. Б. Государственный суверенитет: вчера и сегодня. М.: 2010;
13. Бредихин Л. А. Суверенитет как политико-правовой феномен. Монография. М.:2012.
14. Синюков В. Н. Российская правовая система. Саратов, 1994;
15. Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов,1987;
16. Правовые системы стран мира. М.: 2000.
17. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М.: 2001;
18. Шафир М. А. Компетенция СССР и союзной республики. Конституционные вопросы. М.: Наука, 1968.
19. Габричидзе Б. Н. Органы государственной власти в современной России. Учебное пособие. М.: 2003;
20. Осавелюк А. Понятие и система государственных органов // Право и жизнь. 2002. № 48;
21. Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица // Законность. 2000. № 4.
22. Кутафин О. Е. Российское гражданство. М.: 2003;
23. Миронов О. О.,Горовцов Д. Е. Гражданин России. М.:1997.
24. Барциц И. Н. Территориальная целостность Российской Федерации: вопросы теории // Журнал российского права. 2002. № 10;
25. Гейн Е. А. Теоретические основы территориальной организации публичной власти в Российской Федерации: монография. Тюмень. — Вектор Бук, 2014;
26. Югов А. А. Публичная власть и территориальная основа её функционирования: конституционные начала правового регулирования //Российский юридический журнал.2004. № 1(41).
27. Государственная символика Российской Федерации. М., 2003;
28. Грудь в крестах // Росс. Газета 22 октября 2004 г.;
29. Винокуров В. А. Наградное право России. Санкт-Петербург, Юрид. Ин-т,2015;
30. Васильева Л. Н. Законодательное регулирование использования языков в Российской Федерации. М.: 2005;
31. Доровских Е. М. К вопросу о разграничении понятий «государственный язык» и «официальный язык» // Журнал российского права. 2007. № 2;
32. Зорькин В. Д. Россия и Конституция в ХХ1 веке. М.: Норма, 2008;
33. Хабриева Т. Я. Теория современной конституции. М.: Норма,2007;
34. Чиркин В. Е. Конституционная терминология. Монография. М.: НОРМА: НИЦ ИНФРА-М,2013.

---

[1] В новейших исследованиях, посвященных обобщению практики реализации Конституции РФ 1993 года, выделяются такие научно-теоретические начала организации российского государственного устройства, как идея демократичности, идея цивилизованности, идея гуманности, идея толерантности, идея субсидиарности, идея универсальности, идея концептуальности и идея консенсуальности [1]

[2] О понятии, сущности и содержании правовых систем см.: [3, 14, 15, 16]

[3] О полном содержании компетенции см.: [4, 17, 18]

[4] О понятии и системе органов государства см.: [5, 19, 20, 21]

[5] Более подробно о гражданстве см.: [6, 22, 23]

[6] Вопросы организации государственной территории излагаются в трудах следующих авторов: [7, 24, 25, 26]

[7] Более подробно о государственных символах и государственных наградах см.: [8, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34]