В статье рассматривается вопрос правового статуса сотрудника УИС, нормативно-правовая база, регламентирующая правовой статус сотрудника УИС, особенность правового статуса сотрудников УИС, сущность правового положения сотрудников УИС, проблемы в сфере реализации правового статуса сотрудников уголовно-исполнительной системы и значение правового статуса сотрудников УИС.
Ключевые слова: сотрудник УИС, правовой статус, административно-правовой статус, государственная служба, нормативно-правовые акты, права и обязанности сотрудников УИС
Вопрос о правовом статусе сотрудника уголовно-исполнительной системы остается актуальным. Статус («status») в переводе с латинского означает «состояние», «положение». Правовой статус (положение) личности — одна из значимых политико-юридических категорий, которая «определяет природу и место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к другим субъектам». [1, с. 24] Основными положениями, определяющими правовой статус сотрудников УИС как граждан Российской Федерации, считаются нормы, закрепленные в главе 2 Конституции РФ. Он регламентируется Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5473–1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и другими нормативно-правовыми актами.
Согласно ст. 26 Закона на сотрудников УИС возложены государственно-управленческие функции по обеспечению общественной безопасности, законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнения уголовных наказаний. В ч.1 статьи 26 закреплены права и обязанности сотрудников учреждений, выполняющих свои обязанности и пользующихся правами в пределах своей компетенции, определяемой замещаемой должностью [2, с. 117], что можно рассматривать как организационный элемент механизма реализации правового статуса сотрудников УИС.
Основным нормативным актом, регулирующим порядок прохождения службы в учреждениях и органах УИС, остается Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202–1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел РФ и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел РФ» и приказ Минюста России от 6 июня 2005 г. № 76 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел РФ и учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы» (см. пункт 1.3.Инструкции).
Статья 21 ФЗ от 21 июля 1998 г. № 117-Ф «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» распространяет действие Положения о службе в органах внутренних дел РФ на сотрудников органов внутренних дел, переходящих на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, а также на лиц, вновь поступающих на службу в указанные учреждения и органы, впредь до принятия федерального закона о службе в уголовно-исполнительной системе.
По мнению М. А. Есина, вопрос о месте УИС в системе государственной службы Российской Федерации остается открытым, то есть с правовой точки зрения сотрудники УИС «не проходят ни службу в ОВД РФ, ни государственную службу, а служат в ФСИН России, ее учреждениях и органах. Нормативный акт, регламентирующий прохождение службы в учреждениях и органах ФСИН России пока не принят». [3, с. 10]
Согласно п. 4 ст. 32 Конституции РФ каждый гражданин Российской Федерации имеет равный доступ к государственной службе. Система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу; военную службу и государственную службу иных видов (п.1 в ред. ФЗ от 13.07.2015 № 262-ФЗ; ст.2 ФЗ «О системе государственной службы РФ» от 27.05.2003 г. № 58- ФЗ). В ст.19 данного закона было закреплено, что определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе. Несмотря на ряд попыток в составлении проектов законов об указанном виде государственной службы, итоговый нормативно-правовой акт о правоохранительной службе не был принят. [4, с. 354]
При отсутствии отдельного федерального закона о правоохранительной службе, нельзя прямо сказать, какие органы являются правоохранительными и какие субъекты проходят правоохранительную службу. [5, с. 10] Н. И. Нарышкина к причинам внутреннего характера организационно-правовых проблем в условиях реформирования УИС относит отсутствие единого законодательного нормативного правового акта, который бы всесторонне закреплял статус работников УИС, включая особенности их подготовки. [6, с. 84]
Таким образом, особенность правового статуса сотрудников УИС состоит в том, что до сих пор не принят федеральный закон «О службе в уголовно-исполнительной системе». Данный статус регламентирован Положением о службе в органах внутренних дел, хотя УИС юридически и фактически, замечает А. В. Зверев, не имеет отношения к этим органам и подведомственна Минюсту России. В связи с чем «отсутствие четкой правовой регламентации организационного механизма по реализации правового статуса сотрудников пенитенциарной системы, пробелы в регулировании их прав и обязанностей приводят как к ущемлению их интересов, так и к снижению эффективности несения ими службы». [7, с. 4]
Сущность правового положения сотрудников УИС обусловлена социальным значением их деятельности, а его содержание определяется «как основанная на комплексе правовых норм, специфике и условиях исполнения наказания в виде лишения свободы регламентация прав и обязанностей, требований к личным и профессиональным качествам, выполняемой служебной деятельности, а также видов, оснований и пределов ответственности, мер социальной защиты и гарантий». [8, с. 14]
Однако, достичь положительных результатов в реализации функций деятельности УИС невозможно «без совершенной системы кадрового обеспечения, воспитания сотрудников, повышения престижа их профессиональной деятельности и правового статуса». [9, с. 3]
В целях закрепления в уголовно-исполнительной системе квалифицированных сотрудников и формирования единых правовых подходов к организации государственной службы Комитетом Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции был подготовлен проект федерального закона № 674436–6 «О внесении изменений в Постановление Верховного Совета Российской Федерации «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (об увеличении предельного возраста пребывания на службе).
Сотрудник УИС наделен правами и обязанностями, закрепленными в правовых нормах различных отраслей российского законодательства, и, соответственно, обладает несколькими видами отраслевых статусов: конституционно-правовым, гражданско-правовым, административно-правовым и другими. [10, с. 14] Например, в юридической литературе дается понятие административно-правового статуса сотрудника уголовно-исполнительной системы. Вместе с тем, у ученых нет единого мнения о структуре данного статуса сотрудника уголовно-исполнительной системы.
Так, Д. М. Овсянко говорит о том, что в правовое положение государственных служащих правоохранительной службы входят права, свободы, обязанности и ответственность. [11, с. 200] Л. В. Смирнов уверен, что в состав административно-правового статуса сотрудника правоохранительных органов включаются такие элементы, как правосубъектность, права и обязанности. [12, с. 10] В. А. Пертли выделяет три основных элемента правового положения сотрудников УИС: компетенция, ответственность, социально-правовая защита. [13, с. 14] И. В. Коршунова, указывает на такие элементы, как гражданство, правоспособность, правовые принципы, ответственность, гарантии, правовой долг и другие, которые группируются вокруг прав и обязанностей. [14, с. 23] Е. А. Батищева настаивает на приоритетном значении совокупности прав и обязанностей сотрудников уголовно-исполнительной системы. [15, с.356]
В итоге, поскольку статус сотрудников УИС не закреплен в едином нормативно-правовом акте, для получения информации о правах, обязанностях, особенностях прохождения службы, социальных гарантиях и льготах необходимо анализировать большое количество различных источников, имеющих отношение ко многим субъектам. [16, с. 11]
А. В. Каляшин поднимает вопрос о существующих в сфере административно-правового статуса сотрудника УИС проблемах, которые привели к оттоку сотрудников из уголовно-исполнительной системы. Именно от ее сотрудников, представляющих собой социальную группу, состоящую из индивидуальных субъектов права, наделенных правовым статусом, зависит эффективность решения поставленных перед ФСИНом задач. Сложившееся положение отрицательно сказывается на организации службы. [17, с. 5] Результаты анкетирования сотрудников уголовно-исполнительной системы, проведенного В. А. Пертли, показали преобладание низкой оценки сотрудниками своего правового положения, эффективности своей деятельности и тенденцию оттока кадров из системы.
Права и обязанности сотрудников УИС вытекают из целей и задач уголовно-исполнительного законодательства (ст. 1, 3 УИК РФ, глава 2 УИК РФ) и образуют их правовой статус, то есть комплекс прав, обязанностей, гарантий и ответственности, установленных правовыми нормами. Сотрудники обладают личными и служебными правами, вместе с тем на них возлагаются повышенные, по сравнению с другими гражданами, обязанности: исполнение должностных или специальных обязанностей не ограничивается временными рамками.
Правовой характер деятельности сотрудников УИС предполагает их осознанную ответственность за каждое свое действие или бездействие, что влечет за собой необходимость знаний правовых основ службы и умения ориентироваться в меняющемся законодательстве. Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (ст. 13), Уголовно-исполнительным кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами закреплены профессиональные обязанности сотрудника УИС, входящие в состав специальных обязанностей.
Главным элементом административно-правового статуса сотрудника уголовно-исполнительной системы являются обязанности, тесно связанные с правами сотрудника. Однако на практике остается много нерешенных вопросов, касающихся правового регулирования надлежащего исполнения обязанностей сотрудниками уголовно-исполнительной системы. [18, с. 103]
В сфере реализации правового статуса сотрудников уголовно-исполнительной системы существуют проблемы: противоречия законодательства, касающиеся правового статуса сотрудников УИС, несовершенство правового закрепления гарантий их социальной защиты; недостатки организационного характера, препятствующие реализации правового статуса сотрудников. К объективным причинам относят не полное финансирование социальных программ, обеспечивающих нормальную жизнедеятельность сотрудников УИС. Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» требует для реализации своих положений издания большого количества подзаконных нормативных актов. Усиление социальной и правовой защиты, защиты жизни, здоровья, чести сотрудника УИС создаст уверенность в государственной поддержке и социальной значимости этой профессии.
Особенности профессиональной деятельности предъявляют высокие требования к личности и профессиональным качествам сотрудников УИС, осознающих гражданский смысл и социальную значимость своей деятельности. Недостаточно четкая регламентация правового статуса сотрудников УИС, их прав и обязанностей, правовой и социальной защищенности нередко приводит к ущемлению интересов сотрудников и, как следствие, снижению качества службы. Чтобы не допустить оттока кадров из уголовно-исполнительной системы, нужна корректировка правового статуса сотрудников УИС.
Нельзя забывать, что основным ресурсом УИС являются ее сотрудники, поэтому предоставление им надежных правовых гарантий, защита законных интересов, совершенствование нормативно-правовой базы и механизма их служебной деятельности будет способствовать решению комплекса задач, поставленных перед организацией, в соответствии с Концепцией развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. В связи с этим видится важной единая норма закона, определяющая правовой статус сотрудника УИС.
Литература:
- Самарина Е. С. Категория «правовой статус личности» в теоретико-правовой науке / Е. С. Самарина // Ленинградский юридический журнал. — 2013. — № 2. — С. 24–30.
- Комментарий к Закону Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (постатейный) / под общ. ред. С. X. Шамсунова. М.: Юстицинформ,2008. — 215 с.
- Есин М. А. Социально-правовой статус сотрудника уголовно-исполнительной системы — М.: Издательство «Перо», 2012. — 201 с.
- Климкина Е. В. К вопросу о системе государственной службы Российской Федерации / Е. В. Климкина, И. В. Фадеева // Новое слово в науке: перспективы развития: материалы VII Междунар. науч.–практ. конф. (Чебоксары, 15 янв. 2016 г.). В 2 т. Т. 2 / редкол.: О. Н. Широков и др. — Чебоксары: ЦНС «Интерактив плюс», 2016.- № 1 (7).- С. 354–357.
- Есин М. А. Социально-правовой статус сотрудника уголовно-исполнительной системы.
- Нарышкина Н. И. ВЮИ ФСИН России Проблема подбора и подготовки персонала для пенитенциарных учреждений в свете требований международных стандартов в сб. Проблемы профессиональной подготовки сотрудников УИС: сб. науч.-метод.материалов /Ивановский филиал ВЮИ ФСИН России.- Иваново: ИПК «ПресСто», 2010. — 156 с.
- Зверев, А. В. Организационный механизм реализации правового статуса сотрудников уголовно-исполнительной системы Российской Федерации: автореф.дисс... канд..юрид. наук / А. В. Зверев — Рязань: 2013. — 23 с.
- Пертли В. А. Правовое положение сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы: автореф. дис.... канд. юрид. наук / В. А. Пертли. — М.: 2005. — 27 с.
- Зверев А. В. Гарантии реализации правового статуса сотрудников уголовно-исполнительной системы Российской Федерации: практ. рек. — Рязань: Академия ФСИН России, 2012. — Кн. 61. — 18 с.
- Каляшин А. В. Административно-правовой статус сотрудника уголовно-исполнительной системы: автореф. дис.... канд. юрид. наук / А. В. Каляшин. — М.: 2008. — 25 с.
- Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: учеб.пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., — 2006. — 447 с.
- Смирнов Л. В. Административно-правовой статус сотрудника милиции: автореф. дис.... канд. юрид. наук / Л. В. Смирнов. — М., — 1996. — 25 с.
- Пертли В. А. Правовое положение сотрудников учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы: автореф. дис.... канд. юрид. Наук.
- Коршунова И. В. Обязанность как правовая категория: автореф. дис.... канд. юрид. наук / И. В. Коршунова. — М.: 2004. — 27 с.
- Батищева Е. А. О правах и обязанностях сотрудника УИС России как основе системы административно-правового статуса: понятие, структура и классификация. Вестник ВГУ, 2012. — С.354 -361.
- Есин М. А. Социально-правовой статус сотрудника уголовно-исполнительной системы.
- Каляшин А. В. Административно-правовой статус сотрудника уголовно-исполнительной системы: автореф. дис.... канд. юрид. наук.
- Батищева Е. А. Права и обязанности сотрудника ФСИН России в системе административно-правового статуса: понятие, структура и классификация. Вестник Воронежского института ФСИН России, 2012, № 1. — С.99 -104.
