Отсутствие возможностей принудительного осуществления решений договорных органов ООН по правам человека до сих пор остается одной из главных, если не главной лакуной в системе процедур рассмотрения жалоб. Это хорошо объясняет, почему жители европейских стран предпочитают направлять жалобы в Европейскую Комиссию или в Европейский суд по правам человека, где положительное решение по их жалобе будет исполнено в принудительном порядке. Единственный инструмент, имеющийся сегодня в распоряжении договорных органов ООН, — публичность решений: все решения, особые мнения и точки зрения публикуются в Ежегодных отчетах соответствующего органа Генеральной Ассамблеи ООН, а большинство из них сегодня помещаются на web-сайтах или публикуются в серьезных научных журналах. Вместе с тем лозунг “Застыдить правительство до того, чтобы оно подчинилось решению” — лозунг, которым часто пользуются и столь же часто злоупотребляют — далеко не всегда приводит к желаемому результату. Чтобы добиться перемен, необходимы более решительные меры — такие, например, как публикация в своих годовых отчетах “черных списков” стран, не желающих считаться с мнением соответствующего органа: к подобной мере в последнее время широко прибегают Комитет по правам человека и Комитет по правам ребенка.
Однако, хотя решения договорных органов не имеют обязательной юридической силы для стран участниц и не подлежит принудительному исполнению, они ни в коей мере не лишены юридического значения. Так, многие страны учли точку зрения Комитета по правам человека, внеся поправки в законы, признанные несовместимыми с положениями Пакта; освобождая политических заключенных; выплачивая компенсацию жертвам политических репрессий; восстанавливая потерпевших на гражданской службе или предоставляя иные формы удовлетворения. Все эти факты, безусловно, следует приветствовать, но они целиком определяются доброй волей соответствующих правительств. В законодательстве стран-членов ООН все еще редко можно встретить нормы, которые сообщали бы решениям органов ООН и региональных органов по защите прав человека статус судебных решений, подлежащих принудительному исполнению. Перу приняло подобное законодательство в 1985 г., чтобы отменить в 1996. В 1996 г. подобное же законодательство приняла Колумбия; в настоящее время такую возможность обсуждает Аргентина.
С 1990 г. договорные органы, и прежде всего Комитет по правам человека, стараются укрепить авторитет своего мандата, которому квази-судебный статус этих органов наносит несомненный ущерб. Для этого они пытаются учредить механизмы, позволяющие отслеживать исполнение их решений странами-членами. К этому же их подталкивает и явная недостаточность информации об исполнении решений, поступающей от самих стран-членов. Летом 1990 г. Комитет по правам человека учредил должность Специального докладчика по мерам, принимаемым в связи с высказанными Комитетом мнениями, и с тех пор члены Комитета постоянно требовали наделить Специального докладчика полномочиями, достаточными для эффективного выполнения мандата. В 1994 г. эти полномочия были формальным образом “прописаны” в регламенте. В 1995 г., прибегнув к доктрине “подразумеваемых правомочий”, Комитет сделал следующий шаг и одобрил введение специального контрольного механизма для установления и оценки фактов, который впервые был применен в ходе миссии в Ямайку в 1995 г.
С 1995 г. комитет по правам человека постоянно публикует в своем Ежегодном отчете весьма подробный раздел о своих действиях по мониторингу в рамках Дополнительного протокола. Более того, секретариат Комитета готовит и регулярно обновляет ежегодный “отчет о мониторинге”. Но и при всем этом трудно пока извлечь какие-то определенные выводы из накопленного опыта мониторинга. Благодаря энергии и преданности делу Специальных докладчиков: покойного Яноса Фодора, (1991–1993 гг.), Андреаса Мавромматиса (1993–1996) и судьи П. Н. Бхагавати, занимающего этот пост с 1997 г. по настоящее время, большинство стран-членов сегодня предоставляют необходимую информацию по запросам специальных докладчиков, но некоторые страны по-прежнему воздерживаются от предоставления информации и даже выступают с возражениями против результатов расследования и рекомендаций Комитета. Но ряд ответов внушает оптимизм. В них содержится обещание внести по результатам расследований Комитета необходимые изменения в законодательство; сообщается, что жертвам выплачиваются или будут выплачены компенсации. Однако многие ответы по-прежнему демонстрируют открытое нежелание стран-членов признавать за решениями договорных органов обязательную силу. Так, они могут указывать, что компенсации жертвам будут выплачены только ex gratia. В подобной ситуации договорные органы должны постоянно держать в центре внимания процедуры мониторинга и контроля и совершенствовать их по мере возможности и необходимости.
Важный показатель эффективности процедур рассмотрения жалоб в договорных органах — частота и успешность так называемых требований “временных мер по защите”. Такие требования выдвигаются в случаях приговоров к высшей мере наказания, экстрадиции, депортации. За прошедшие десять лет Комитет по правам человека и Комитет по предотвращению пыток потребовали применить подобные меры защиты более чем по 200 делам (в основном по отложению исполнения приговора или временной приостановке действия распоряжений об экстрадиции или депортации). Лишь в пяти случаях эти требования не были удовлетворены. Такой высокий уровень исполнения требований укрепляет статус квази-судебных процедур рассмотрения жалоб.
Чтобы процедуры рассмотрения жалоб были достаточно эффективны, необходимо соответствующее современному уровню и постоянно совершенствующееся организационное обеспечение и техническая поддержка со стороны секретариата ООН. Некоторые из договорных органов в своих ежегодных докладах Генеральной Ассамблее выражали сожаление, что неудовлетворительное организационное и кадровое обеспечение со стороны Секретариата не позволяет им выполнять их мандат в полном объеме и с необходимой эффективностью. Что касается обеспечения и обслуживания работ по подготовке периодических отчетов и рассмотрения индивидуальных жалоб, положение, действительно, серьезное: объем работы договорных органов за последние десять лет возрос в гигантских. Но страны, предоставляющие основную долю средств для бюджета ООН, не желают санкционировать значительный рост бюджетных расходов. Это приводит к неутешительному выводу: договорным органам в обозримом будущем придется смириться с существующим положением дел. Разумеется, они должны сопротивляться дальнейшему сокращению доступа к услугам вспомогательных служб, но в то же время им придется подумать об альтернативных механизмах финансирования технического обслуживания. Здесь можно упомянуть программу финансирования странами-членами ООН работы своих граждан в этих органах на должностях т. н. “младших специалистов” или получение грантов от крупных фондов или научных учреждений для финансирования программ долгосрочной стажировки молодых специалистов в договорных органах ООН.
Следует заметить, что современные достижения информационной технологии и работы с электронными базами данных заметно повышают эффективность работы договорных организаций. В Управлении Верховного комиссара ООН по правам человека с 1997 г. создается база данных по поступившим документам. Когда эта работа будет закончена, секретариат сможет автоматически отслеживать состояние каждой жалобы и получать информацию о необходимых действиях в отношении любого дела, находящегося в производстве, и данные мониторинга результатов каждого принятого решения. Возможности поиска по полным текстам документов позволят и экспертам, и техническим работникам действовать эффективнее. Практически уйдут в прошлое трудоемкие разыскания в сфере сравнительного правоведения и мучительные сверки материалов дел.
Каковы же в свете сказанного перспективы процедур рассмотрения жалоб в договорных органах? То, чего уже удалось достичь в этой области, впечатляет: с принятыми в рамках этих процедур решениями уже сегодня достаточно серьезно считаются. Однако положение можно еще улучшить. Сами органы должны добиваться дальнейшего упрощения процедур и совершенствовать механизмы принятия решений. С другой стороны, они должны получать больше помощи от технических и вспомогательных служб ООН — как в виде услуг технического персонала, так и в виде современной информационной технологи. В будущем двухгодичные бюджеты Управления Верховного комиссара ООН по правам человека должны предусматривать выделение на эти цели дополнительных ресурсов. С тем большим основанием эту рекомендацию можно отнести ко всей работе по мониторингу исполнения вынесенных решений — работе, которая до сих пор вообще не финансировалась из бюджета.
В Венской декларации и Программе действий есть несколько параграфов, которые могут послужить отправными точками для повышения статуса договорных органов и авторитетности их решений. Не имеет никакого смысла договариваться о принятии Дополнительных протоколов к другим конвенциям и пактам ООН по правам человека и создавать новые механизмы подачи и рассмотрения жалоб, если решения органов, рассматривающие эти жалобы, не имеют обязательной силы. Бессмысленно множить механизмы подачи и рассмотрения жалоб, если шансы на исполнения решений исходно невелики, — а именно так может произойти с решениями Комитета по экономическим, социальным и культурным правам в рамках готовящегося Дополнительного протокола к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах.
В 1993 г. Комитет по правам человека предложил Международной конференции по правам человека дополнить ст. 5 Дополнительного протокола к Международному пакту о гражданских и политических правах следующим параграфом: “Страны-участницы обязуются исполнять решения комитета”.
В Вене это предложение даже не обсуждалось в комитете по подготовке проекта решения, и, видимо, это — весьма долгосрочная задача. И по сей день на пути к принятию подобного предложения стоят гигантские политические препятствия. Можно с полным основание ожидать, что большинство стран-членов будет возражать против такого положения. Но все это вовсе не означает, что данное предложение не нужно обсуждать.
Другое, еще более радикальное предложение состоит в учреждении одного постоянно действующего органа, полномочного рассматривать жалобы и выносить решения по всем существующим процедурам. Сегодня лишь немногие страны готовы одобрить создание подобного постоянно действующего органа. Для многих еще более пугающей является перспектива создания в рамках ООН мощного судебного органа, полномочного выносить обязательные к исполнению решения. Однако время работает на эти проекты. В сфере прав человека никакие действия не могут приносить быстрых результатов. И тем не менее, за истекшие 50 лет уровень и масштаб вопросов, по которым члены международного сообщества сумели прийти к консенсусу, неуклонно рос. Отцы-основатели ООН вряд ли могли даже вообразить нынешнее состояние. Государства все больше признают компетенцию органов ООН по правам человека выносить решения по индивидуальным ходатайствам и жалобам. Перед лицом таких перспектив и имея за собой такие достижения, договорные органы ООН по правам человека вполне способны будут взять на себя новую, более широкую ответственность.
Решения комитета представляют собой авторитетное толкование рассматриваемого договора. Они содержат рекомендации для государства-ответчика, но они не являются юридически обязательными для государств. Все комитеты разработали процедуры контроля за тем, выполняют ли государства их рекомендации (так называемые последующие процедуры), поскольку, по мнению комитета, приняв данную процедуру, государства-участники также соглашаются уважать выводы комитета.
Постановление пленума ВС РФ «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ» от 10 октября 2003 г. № 5.
Под общепризнанными принципами МП понимаются основополагающие императивные нормы МП, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам МП относится принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.
Если комитет делает вывод о том, что имело место нарушение договора, государству предлагается представить в течение 180 дней информацию о шагах, предпринятых для выполнения рекомендаций. Ответ государства затем передается заявителю, чтобы у него была возможность прокомментировать этот ответ. Если государство не предприняло надлежащих действий, дело остается на рассмотрении комитета в рамках последующей процедуры. Таким образом, продолжается диалог с государством, и дело остается открытым до тех пор, пока не будут предприняты удовлетворительные меры. Информация, связанная с последующей процедурой в отношении мнений комитета и его рекомендаций, не является конфиденциальной, и заседания, в ходе которых эта информация обсуждается, являются открытыми.
Литература:
- http://www.un.org/ru/sections/un-charter/chapter-i/index.html
- http://www.un.org/ru/universal-declaration-human-rights/index.html
