Статья посвящена оценке исторического развития российской полиции в контексте антиномического противостояния идей либерализма и консерватизма в процессе развития государственного механизма. Рассматривается роль и место полиции в административно-управленческом механизме с точки зрения веберианского государства. Акцентируется деятельность Министерства полиции Российской империи как ключевая историческая иллюстрация современных реформ Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Ключевые слова: радикализм и традиционализм, реформирование государственного механизма, совершенствование полицейского аппарата
The role of the Ministry of police of the Russian Empire in the context of radical reconstruction of the socio-political order in the period 1810–19— aretrospect assessment of historical experience
Shestopalov Alexander Pavlovich, PhD in history, Head of Chair;
Kislitsyn Eugeniy Dmitryevich, post-graduate student
Moscow humanitarian-economic Institute
The article evaluates the historical development of the Russian police in the context of antinomical confrontation of the ideas of liberalism and conservatism in the process of the state mechanism development. The police role and place in the administrative mechanism is examined from the Weberian state point of view. Focuses the activities of the Ministry of police of the Russian Empire as an exceptional historical illustration for Ministry of internal Affairs of the Russian Federation current reforming.
Key words: radicalism and traditionalism, reform of the state mechanism, the improvement of the police apparatus
Исследователю для того, чтобы не утратить ориентиры в эволюционном процессе жизни государства и нации, особенно если он обнаруживает себя на том этапе, когда от него, применительно к изучаемой части данного процесса, ожидается артикуляция телеологии действий, необходимо четко представлять особенности предмета исследования сквозь призму исторических обстоятельств. Основная цель нашего диссертационного исследования обобщенно состоит в определении места и роли полиции в историческом процессе реформирования государственного аппарата Российской Империи, при этом в качестве исходных положений приняты три минимальных признака государства: территории, населения (народа) и суверенной власти. Данная статья служит в равной степени, как основной цели диссертации, так и задаче компиляции и интеграции тех в большой степени разрозненных материалов, в которых представлены исторические и интеллектуальные основания происхождения, организационной динамики важного органа исполнительной власти — российской полиции, сделаны попытки анализа опыта реформирования её как части государственного механизма.
Следует также упомянуть важный момент, который необходимо учитывать в попытке приближения к исторической оценке тех или сугубо российских феноменов. Этим моментом является непрекращающееся на протяжении эпох противостояние славянофилов и западников, вечного спора о цивилизационной идентификации России, носившего форму крайнего противостояния. В силу этого обстоятельства авторы ставят задачу исследования и восстановления картины исторической реальности в пределах того пространства, которое определено выше, чтобы понять степень своеобразия осуществления своих функций российским государством, полицией и определить потенциал и применимость к современным реалиям опыта реформирования и модернизации в данной области. Как указывает А. В. Корнев в своей монографии «Государство и право в контексте консервативной и либеральной идеологии: опыт ретроспективного анализа» [3] — «примерно со времен Петра Великого, считал П. Струве, в России сложились «антиобщественное государство» и «Антигосударственное общество». Культура в России всегда была европейской в элитарном смысле этого слова, а вот отношения власть — общество обладали восточным колоритом. «Исторически Россия, конечно, не Азия, — писал В. О. Ключевский, — но географически она совсем и не Европа. Это переходная страна, посредница между двумя мирами. Культура неразрывно связала ее с Европой; но природа положила на нее особенность и влияние, которое всегда влекли ее к Азии или в нее влекли Азию» [цит. по 3]. Позволим себе еще одну известную и популярную в среде современных исследователей российского МВД и полиции цитату Дж. Кеннана: «Едва ли существует какая-либо страна в мире, где бы полиция пользовалась большей властью, чем в России, где бы она играла более важную роль и больше вмешивалась в личную жизнь каждого гражданина» [2]. Американский журналист, апологет демократического государственного устройства, неукоснительному исполнению полицией своих прямых функций по профилактике, раскрытию преступлений, охране и обеспечению правопорядка в государстве, где власть принадлежит народу, противопоставляет Россию, в которой народ доступа к управлению не имел, находился под патриархальной опекой государства и безграничным контролем полицейских органов. Гораздо более радикально звучит следующее умозаключение Джорджа Кеннана: «Русское правительство считало своих подданных неспособными не только к руководству делами страны, губернии или уезда, но даже и к ведению своего собственного хозяйства; подданный как человек, обладающий ограниченным умом, обязывался действовать по чужому указанию. Почти с рождения и до самой кончины россиянами руководили, их направляли, охраняли, за ними присматривали и всякими способами ограничивали их свободу. Естественным результатом этой теории отеческого попечения о своих подданных являлось сосредоточение всей административной власти в руках нескольких высших чиновников и чудовищное расширение прав полиции» [2]. Общеизвестно, что этот, как видим, не забытый историей американский путешественник, публицист, писатель, для усиления эффекта и драматизма при подаче своих наблюдений о России в виде публичных лекций, предпочитал обряжаться в вериги узника при кандалах.
Попробуем разобраться в правильности акцентов, можно ли считать подобные утверждения истиной в последней инстанции, может ли быть успешной попытка найти ту самую точку сближения, взаимного обогащения исключающих друг друга теорий и взглядов на российскую государственность.
Министерство внутренних дел в числе еще семи главных административных ведомств Российской Империи было образовано первым актом министерской реформы — Манифестом об учреждении министерств государя Александра I. МВД и Министерство народного просвещения стали новациями среди отраслевых управленческих органов. Огромные усилия императора в первые годы его правления[1] были направлены на создание условий для разработки фундаментальных законов, с помощью которых можно было бы преодолеть «произвол», укрепить «бесформенное здание нашего правления», характерные, по утверждению самого государя Александра Первого, для русского государственного порядка. Таким образом, в духе времени Министерства были созданы для усиления персональной ответственности, укрепления дисциплины управленческого аппарата, а в истории этот эпизод будет назван эпохой радикальных преобразований, приведшей к созданию новой формы административного управления в России. Упразднялось формирование профессионального бюрократического аппарата по региональному принципу, были введены основы разделения полномочий и обязанностей согласно функциональности. Новый формат административного управления служил своего рода шаблоном, матрицей, но применительно к функциям местной полиции действовал буквально. МВД стало заменой коллегиального уклада полицейской организации, созданного Петром Великим, в определенных пределах модернизированного Павлом I, а ранее — в XVIII веке Екатериной II, бабушкой Александра I, «по законам и по сердцу» которой он особой строкой манифеста 12 марта 1801 г. принимал на себя обязательство управлять народом.
Полицейская функция при Петре Первом не выделялась как особое пространство в государственном управлении, а подразумевалась прерогативой Юстиц-Коллегии, занимавшейся гражданским судопроизводством. В ее структуре была предусмотрена Крепостная регистрационная контора. Эталонной для государя Петра Первого стала полицейская канцелярия новой столицы — Санкт Петербурга, где полномочия полиции, почти полностью военизированной, были действительно обширны. Регламент Главному магистрату 1721 г., определял задачи полиции так: «полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности».
Основные полицейские функции до 1775 были отнесены к губернаторам и их агентам на местах — воеводам. Не представляется возможным четко сформулировать именно полицейскую линию в аморфно-императивном стиле исполнении ими обязанностей в условиях несоблюдения строгой иерархии линий подчинения. Злоупотребления властью ограничивались только фискальными требованиями государя и возникновением угрозы возникновения массовых гражданских беспорядков. Полицейские функции часто выполнялись военнослужащими (подразделений войсковых гарнизонов) из-за отсутствия специализированной кадровой политики. Нехватка полицейских кадров представляла собой острую проблему в отдаленных приграничных областях Российской империи. Понятно, что Екатерине II Великой досталась слабая армия, тяжелое бремя внешнего долга, коррупция, рухнувшая судебная система, полностью утраченный принцип неприкосновенности неосужденной личности. За достаточно продолжительное царствование императрица смогла создать полицию как таковую, с выраженной структурой и четко определенными полномочиями. В организационную схему управы благочиния — орган городского полицейского управления, созданный Уставом благочиния или полицейским в 1782 году, помимо должностей приставов, городничего, полицмейстера, были включены также избираемые голосованием жители города. Административная область общественных нарушений — азартной игры, пьянства, оскорблений, самовольной застройки, взяток, регулировалась непосредственно полицией. Остальные случаи правонарушений требовали предварительного следствия и последующей передачи в суд. Разрешенные к применению полицией меры ограничивались арестом, порицанием, заключением в работный дом, штрафом, вынесением запрета на определенные виды предпринимательства. Реформами местного управления, проведенными в царствование Екатерины II полицейские органы были приведены в определенную систему. Однако общегубернский орган управления полицией в это время не был создан.
Вопреки логике здравого смысла в период его правления были возвращены прежние формы государственно-административного управления, восстановлены коллегии. Как внутренняя, так и внешняя политика отличались крайней нецелесообразностью, армия приводилась в боеготовность методами жесткой муштры и фрунта, средства массовой информации подвергались тотальной цензуре.
Процесс дальнейшей реорганизации полиции, определения ее роли и места в государственном механизме продолжился при царствовании Павла I. Новая схема деления страны на губернии, утвержденная в 1796 г., сохранила должности городничего (в городах, где военные коменданты отсутствовали) и земского исправника. Городничие, то есть те коменданты, которые не имели в своем подчинении воинских подразделений, подчинялись губернаторам. За комендантами официально закреплялся перечень их полицейских обязанностей. Учитывая, что изменения и перемещения воинских частей, в том числе городских гарнизонов, подчинялись решениям спонтанным, непоследовательным, то понятно, что должности городничего и коменданта непрерывно сменяли друг друга в ущерб делу порядка и постоянства. Некоторой стабильности процессу реформирования полиции в городах добавило введение позиции полицеймейстера, чье присутствие в городе было необходимым. Губернаторам и комендантам было приказано лично укомплектовывать штаты полиции, используя кадровый резерв гражданских чиновников. В 1799 в каждый губернский город назначался полицеймейстер при котором был штат, представленный двумя помощниками полицеймейстера, частными приставами, квартальными надзирателями. Если в городе был военный комендант, то полицеймейстер автоматически перемещался в его помощники по полиции. В городах уездных во главе полиции по-прежнему стоял городничий. Появление позиции полицеймейстера со штатом сотрудников упразднило на краткий период Управу благочиния, восстановленную в 1801 году одним из первых указов Александра I.
Как видим, в конце XVIII в. происходит обособление полномочий армии и полиции в реализации административно-полицейских и хозяйственных функций. В 1800 г. полиция законодательно признавалась «частью гражданской». Что касается самого государственного механизма России, то в своих амбициозных планах его радикальной реконструкции, Александр I с ближайшим окружением рассматривал проект установления конституционной монархии при существенном ограничении самодержавия.
М. М. Сперанским был создан документ, представлявший собой основы реорганизации органов власти и управления — «Введение к уложению государственных законов». Исходные положения его касались создания выборной законодательной Государственной Думы, Государственного Совета и значительной реорганизации министерств. Как известно, данный проект был осуществлен не полностью. В 1810 году был организован Государственный Совет и почти одновременно выходит в свет Манифест «О разделении государственных дел по министерствам», согласно которому было учреждено специальное Министерство полиции. Новая государственная структура была призвана заниматься помимо профилактики и борьбы с преступностью:
‒ проведением рекрутского призыва в армию;
‒ охраной государственных запасов продовольствия;
‒ таможенным контролем;
‒ содержанием и трудоиспользованием осужденных;
‒ обеспечением исправности и безопасности путей сообщения
‒ явным и тайным надзором за иностранцами в России, исполнением функций цензора, превышавших прерогативы официально действующего Цензурного Устава 1804 года.
Важность функций, возложенных на Министерство полиции, предопределило создание «Общего учреждения министерств» и важного нормативного документа «Учреждение и наказ министру полиции», представлявшего собой регламент организации и деятельности Министерства полиции. В «Правилах особенной ответственности министра полиции» были прописаны действия министра полиции в «обстоятельствах чрезвычайных» (что считать чрезвычайным не определялось конкретно). В частности им могли быть затребованы в свое распоряжение войска, причем минуя военного министра, и отданы непосредственные распоряжения командирам полков. В специальном параграфе «Общего учреждения министерств» принимались во внимание действия министра полиции «в видах общей безопасности», что освобождало его от ответственности за превышение полномочий.
Министерство полиции организационно было представлено тремя департаментами (Департаментом полиции хозяйственной, Департаментом полиции исполнительной, Медицинским департаментом), а также общей и особенной канцеляриями министра. Департамент полиции хозяйственной осуществлял контроль снабжения городов, особенно столиц продовольствием, пресечение деятельности спекулянтов, надзор над смирительными и работными домами. Департамент полиции исполнительной, созданный на основе экспедиции государственного благоустройства МВД был крупнейшим основным подразделением министерства.
Первое отделение Департамента полиции исполнительной занималось кадровой работой, статистическим учетом с применением строго утвержденных форм отчетности, регистрацией происшествий, записью фактов рождения и смерти, для чего были введены специальные формы учета. Вторым отделением осуществлялся надзор за проведением следствия по уголовным делам, а «полицией дел судных», контролировалось исполнение полицией судебных приговоров. Общие ревизии губерний были прерогативой Третьего отделения. Оно решало задачи по содержанию земского ополчения (милиции), поимке дезертиров. Медицинский Департамент отвечал за санитарный надзор, организацию предотвращения эпидемий и эпизоотий, снабжение лекарствами. Министерству полиции вменялось беспрецедентное право надзирать за «окончательным исполнением законов по всем вообще министерствам». Министр полиции имел право требования сведений от всех местных органов, безотносительно их ведомственной принадлежности. Тем самым полиция обособлялась от административного аппарата, стояла над ним, контролируя его деятельность. Исключительность положения полиции была прописана в «Учреждении министерства финансов», в котором указывалось, что «употребление сумм», выделенных для местных губернских органов, должно производиться «под надзором» Министерства полиции.
Н. М. Карамзин отмечал, что реорганизация «излишне многосложного Министерства внутренних дел» привела к созданию Министерства полиции «столь же многосложного и непонятного для русских». «Непонятность» заключалась, прежде всего, в исключительном возвышении Министерства полиции и делегированном ему праве контроля местных органов, подконтрольных другим министерствам. Исторический опыт функционирования Министерства полиции не стал положительным, привел к усложнению и путанице во взаимодействии местных органов. Ревизиями, проведенными по распоряжению государя, были выявлены многочисленные факты небрежения, фальшивомонетчества, коррупции. В 1819 году скончался министр полиции С. К. Вязмитинов, на место которого нового назначения не последовало, функции управления полицией были возвращены в Министерство внутренних дел. Его структура, функции, компетенции, реформированные в 1819 году, до конца царствования Александра I не изменялись. Ликвидацию Министерства полиции и передачу его функций в Министерство внутренних дел большинство высших чиновников империи назвали правильным решением. Причины очевидны — не произошло желаемого обособления и сосредоточения исполнения правоохранительных функций в рамках одного ведомства. Оно было перегружено полномочиями, которые не были напрямую связаны с вопросами внутренней безопасности. Это служило основой рассогласованности и противостояния с другими государственными органами. Кроме того, работа полицейских на местах была крайне неэффективной, кадровое обеспечение недостаточным. Но спустя несколько лет, в самом начале царствования императора Николая I, вновь был поднят вопрос необходимости воссоздания Министерства полиции.
Основы понимания современной российской полиции, таким образом, заключаются в идее неразрывной связи полиции с государством. В классической теории веберианского государства, полиция понимается как один из главных государственных инструментов, который имеет фактическую монополию законного принуждения [5]. Все теоретические исследования полиции едины в том, что характер полицейских учреждений по своей сути зависит от стадии развития и преобладающего типа государственно-политической системы. Полиция многих стран фактически вырастала из личной гвардии правителя, поэтому первичная цель ее состояла в поддержании существующего порядка вещей, сохранения государственного строя, охране монарха, но не общественной безопасности. Это характерно для континентальной модели полиции и государства, то есть централизованной монархической системы правления в традициях «доброжелательного патернализма» [6], а Россия представляет собой часть этой системы. Если многие европейские полицейские системы последовательно, по мере «взросления» гражданского общества, приобретали свойства правоохранительных органов демократического государства, кстати, далекие от идеала, то российский опыт в связи с советским периодом, уникален. Несмотря на существенные различия в исторических политических системах, полицейские органы царской России, советского и постсоветского периода беспрецедентно схожи в структуре, функциях и основных проблемах. Исторические параллели также очевидны в реагировании государства на повышение уровня преступности, в проведении различных институциональных реформ, направленных на улучшение работы полиции. Иными словами, оценивая в исторической ретроспективе государственно-правовую ситуацию в нашем Отечестве, исследователю не получается оставаться отстраненным. До сих пор остается актуальным торжество «чистого разума», то есть тот принцип антиномической напряженности, в условиях которого парадоксально сочетаются, противоборствуя, русское вольтерьянство с его радикализмом и нигилизмом и консервативный традиционализм. Реформы, проводимые во внутренней государственной политике нашей страны сейчас, связанные с созданием Российской гвардии, реструктуризации Министерства внутренних дел, системы вневедомственной охраны, отличаются той же стремительностью и решительным напором. Сопровождаются практически теми же недостатками — кадровыми проблемами, вопросами границ компетенций, качеством образования и специальной подготовки. В этой связи не вызывает сомнения полезность результатов анализа деятельности имперского Министерства полиции в плане проведения исторических аналогий и извлечения уроков. Налицо сложное, иногда парадоксальное, но, безусловно, поступательное развитие отечественной полиции как важнейшего компонента государственного механизма.
Литература:
- Богданович М. И. «История царствования императора Александра I и России в его время». Т.1–6. СПб: Типография Ф. Сушинского, 1869–1871.
- Кеннан Дж. Сибирь!: [очерки]: пер. с нем. — СПб., 1906. Глава 1. С.1. Путь электронного ресурса — http://elib.shpl.ru/ru/nodes/17496-kennan-dzh-sibir-ocherki-per-s-nem-spb-1906. Дата обращения 24.01.2017
- Корнев А. В. Государство и право в контексте консервативной и либеральной идеологии: опыт ретроспективного анализа. Монография. М.: Издательство «Проспект», 2014. 405с.
- A. A. Kornilov. Modern Russian History — Being an Authoritative and Detailed History of Russia from the Age of Catherine the Great to the Present. Vol.I. Chapter XI. New York: Alfred A.Knopf. 1912. Pp 191–195
- Tim Newburn, Peter Neyroud. Dictionary of Policing New York. Routledge Publishing.2013. 384 p
- R. I. Mawby Policing Across the World: Issues for the Twenty-First Century. New York. Routledge Publishing.2013. 256 p
[1] Дореволюционные источники по заявленной теме представляют собой в основном исторические обобщенные труды, из числа которых авторы статьи пользовались следующими изданиями: Богданович М.И. «История царствования императора Александра I и России в его время». Т.1-6. СПб: Типография Ф.Сушинского, 1869-1871. A.A.Kornilov. Modern Russian History – Being an Authoritative and Detailed History of Russia from the Age of Catherine the Great to the Present. Vol.I. Chapter XI. New York: Alfred A.Knopf. 1912. Pp 191-195
