Статья предназначена для актуализации проблемных вопросов, затрагивающих прокурорский надзор за соблюдением антикоррупционного законодательства при подготовке и принятии правовых актов органов местного самоуправления.
Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, коррупция, нормативные правовые акты, правонарушения.
Одним из ключевых способов участия прокуратуры в правотворческой деятельности является работа над проектами нормативно-правовых актов. Вместе с тем истинный смысл словосочетания «работа над проектами» не должен сводиться к разработке проектов нормативных актов [1, с.194]. Как верно указывает А.А. Жидких, в юридической науке участие прокуратуры в правотворчестве рассматривается в основном обособленно, вне взаимосвязей и взаимодействия с ее другими функциями и формами деятельности, а также односторонне, исключительно как участие в разработке проектов нормативных правовых актов. Построение правового государства в Российской Федерации влечет необходимость комплексного участия органов прокуратуры в указанной деятельности. Потребность в этом обусловлена значительным воздействием на формирование законодательства Российской Федерации, помимо участия в правотворчестве, других функций и форм деятельности органов прокуратуры [2, с. 35].
В соответствии с требованиями положений федерального законодательства, приказов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Асиновской городской прокуратурой Томской области строится организация надзора за соблюдением антикоррупционного законодательства при подготовке и принятии правовых актов органов местного самоуправления.
Организация прокурорского надзора за законностью правовых актов органов местного самоуправления включает в себя прежде всего предотвращение принятия незаконных правовых актов и устранение противоречащих закону норм в действующих правовых актах, что предполагает их своевременное изучение, а также принятие мер реагирования на выявляемые несоответствия закону.
Деятельность прокурора в данной сфере включают в себя мониторинг актов органов местного самоуправления и их проектов, проведение их антикоррупционной экспертизы, надзор за соблюдением муниципальными служащими установленных ограничений, выявление коррупционных правонарушений и преступлений и их пресечение, а также устранение последствий принятия незаконных актов органов местного самоуправления.
Мониторинг законодательства – это деятельность, связанная со сбором и анализом информации предназначенная для осуществления наблюдения, проверки, оценки, источников права с целью выявления соответствия (несоответствия) их состояния запланированным показателям их действия [3; 4; 5; 6; 7;].
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на сегодняшний день, по мнению ряда ученых, является неотъемлемой частью правотворческого процесса [8; 9; 10; 11; 12].
Надзор за законностью нормативных правовых актов органов местного самоуправления организован Асиновским городским прокурором Томской области с использованием средств межведомственного взаимодействия.
Проекты нормативных правовых актов (далее – НПА) направляются в городскую прокуратуру посредством использования электронной почты.
В 2016 году Асиновской городской прокуратурой подготовлено 1020 заключений на проекты НПА, из которых 582 – отрицательные.
При проведении антикоррупционной экспертизы городской прокуратурой выявлено 122 проекта НПА, содержащих коррупционные факторы.
В указанных проектах выявлено 254 коррупциогенных фактора.
Преимущественно при проведении правовой экспертизы проектов НПА городской прокуратурой обнаруживаются коррупциогенные факторы: отсутствие или неполнота административных процедур (108); юридико-лингвистическая неопределенность (91).
Так, например, городской прокуратурой рассмотрен проект постановления Администрации Асиновского городского поселения «О правилах содержания сельскохозяйственных животных и птицы на территории Муниципального образования «Асиновское городское поселение» (далее – проект, Правила).
Правилами устанавливалось, что свободный выгул животных можно производить в местах, определенных органами местного самоуправления.
Вместе с тем в документе не было определено, каким нормативным правовым актом установлены указанные места, а также не установлено их конкретное местоположение.
Указанное положение образовало коррупциогенный фактор – злоупотребление правом заявителя.
Одним из пунктов Правил устанавливалась обязанность органов полиции осуществлять подыскание лица, имеющего необходимые условия для содержания животного.
При этом названный пункт образовал коррупциогенный фактор – принятие нормативного правового акта за пределами компетенции.
Также городской прокуратурой рассмотрен проект постановления администрации Новиковского сельского поселения «Об утверждении порядка представления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий муниципальным учреждениям), индивидуальным предпринимателям в целях финансового обеспечения (возмещения) части затрат, связанных с оказанием услуг по теплоснабжению и созданию страхового запаса угля на территории Новиковского сельского поселения» (далее – проект, Порядок).
В Порядке был установлен срок рассмотрения заявления о предоставлении субсидии. При этом порядок рассмотрения комиссией заявления – не установлен.
При изложенных обстоятельствах, названный пункт образовал коррупциогенный фактор – отсутствие административной процедуры.
В Порядке указывалось, что в случае отказа от добровольного возврата субсидии в установленный срок, взыскание производится в установленном порядке.
Вместе с тем такой порядок не был определен, также как не были указаны и реквизиты нормативного правового акта, в соответствии с которым осуществляется названная процедура, что образовало коррупциогенный фактор – отсутствие административной процедуры.
Результаты работы Асиновской городской прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы НПА характеризуются следующими показателями.
Так, в 2016 году городской прокуратурой выявлено 44 НПА, содержащих коррупциогенные факторы.
Наиболее характерным нарушением при принятии нормативных правовых актов является их принятие органом за пределами представленной компетенции.
Например, в декабре 2016 года городской прокуратурой принесено 3 протеста на постановления администраций сельских поселений Асиновского района Томской области, устанавливающих порядки проведения анализа финансового состояния принципала в целях предоставления муниципальной гарантии.
Так, в нарушение положений статьи 6, части 3 статьи 115.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, порядки были установлены не финансовыми органами, а администрациями поселений.
Таким образом, постановления были приняты с нарушением компетенции финансового органа муниципального образования.
В рамках участия городской прокуратуры в правотворческой деятельности в целях нормативного правового регулирования отношений в сфере противодействии коррупции в 2016 году в органы местного самоуправления всех 8 муниципальных образований Асиновского района (7 поселений и муниципальный район) направлен проект модельного правового акта «Об утверждении Положения сообщении лицами, замещающими муниципальные должности и должности муниципальной службы в Администрации муниципального образования о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдаче и оценке подарка, реализации (выкупе) и зачислении средств, вырученных от его реализации».
По результатам рассмотрения проекта модельного правового акта 8 администраций органов местного самоуправления приняли соответствующие постановления.
Наряду с изложенным, в 2016 году городской прокуратурой выявлялись нарушения законодательства о противодействии коррупции в Уставах сельских поселений Асиновского района. Так, городским прокурором принесено 3 протеста на Уставы муниципальных образований «Большедороховское сельское поселение», «Ягодное сельское поселение» и «Новиковское сельское поселения». Основанием для принятия мер реагирования послужило отсутствие в Уставах муниципальных образований требований о досрочном прекращении полномочий депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления в случае несоблюдения ими ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, предусмотренных законодательством о противодействии коррупции.
В настоящее время уставы вышеназванных муниципальных образований приведены в соответствие с требованиями закона.
Литература:
1. Юрковский А.В., Евдокимов К.Н., Деревскова В.М., Кузьмин И.А., Любушкина В.П. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности: учебное пособие / под ред. А. В. Юрковского. – Иркутск, 2014. – 239 с.
2. Жидких А.А. О системном участии Российской прокуратуры в правотворчестве // Журнал правовых и экономических исследований. 2014. № 2. С. 35.
3. Юрковский А.В., Евдокимов К.Н., Деревскова В.М. Правовые основы противодействия коррупции: учебное пособие. – Иркутск, 2012. – 199 с.
4. Костюнина О.В., Юрковский А.В. Правовая экспертиза нормативных правовых актов. учебное пособие / Министерство образования и науки РФ, ФГБОУ ВПО "Иркутский государственный университет", Юридический институт. Иркутск, 2012.
5. Настольная книга прокурора. В 2 т. Т. 1: практич. пособие / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус; науч. ред. А. Ю. Винокуров. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Издательство Юрайт, 2015. — С. 313-322.
6. Юрковский А.В. Проблемы организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // В книге: Правовая политика современной России: реалии и перспективы Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию Иркутского государственного университета. ФГБОУ ВПО "Иркутский государственный университет", Юридический институт. 2013. С. 72-75.
7. Деревскова В.М., Евдокимов К.Н., Ефимова Ю.С., Кузьмин И.А., Куликов М.Ю., Любушкина В.П., Онохова В.В., Романов Д.И., Юрковский А.В., Юрковский А.В. Муниципальное право России: учебное пособие / под ред. А. В. Юрковского. ‒ Иркутск, 2014. ‒ 327 с.
8. Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. Научно-практическое пособие. - М.: Норма, ИНФРА-М, 2012. - 368 с.
9. Гриб В.Г., Окс Л.Е. Противодействие коррупции. Учебное пособие. — М.: Московская финансово-промышленная академия, 2011. — 192 с.
10. Юрковский А. В. Противодействие коррупции при осуществлении прокурорского надзора за исполнением градостроительного законодательства: учебное пособие / А. В. Юрковский; Иркутский юридический ин-т (фил.), Акад. Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Иркутск, 2010. 61 с.
11. Фирсова О.А., Юрковский А.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе / Фирсова О.А., Юрковский А.В., Иркутский юридический ин-т (фил.) Акад. Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Иркутск, 2008. 71 с.
12. Юрковский А.В., Кузьмин И.А. Теоретико-методологические и практико-организационные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности с позиции сотрудников прокуратуры РФ (социологические и юридические аспекты) // Научные труды Российской академии юридических наук. 2015. № 15. С. 1238.
