Ключевые слова: правовое просвещение, муниципальное нормотворчество, прокуратура, прокурорский надзор, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов.
Проблема коррупции всегда являлась приоритетной и наиболее фундаментальной для Российского государства. Становление и развитие гражданского общества ведет к изменениям государства, но и государство оказывает определенное воздействие на развитие гражданского общества через свои политические институты [10, с. 17].
Природа коррупции продолжает оставаться предметом научных изысканий современных учёных. Существующие подходы к обозначенному явлению сильно рознятся между собой, т.к. даны они в разные временные периоды, в разных правовых системах и в государствах с различными политическими режимами [11, с. 27-28].
Как верно отмечают учёные юристы, коррупция детерминирована с множеством различных аспектов общественной сферы, в частности с уровнем развития политико-управленческого сегмента общества [1, с. 17].
Сфера государственного управления обществом достаточно часто подвергается рискам коррупционного посягательства. Специфику любого управляющего воздействия, в том числе и государственного, составляют его целеполагающие, организующие и регулирующие свойства [8, с. 36].
Политико-управленческая сфера, прежде всего, связана с общим уровнем компетенции субъектов, осуществляющих нормотворческую деятельность [2].
Сегодня правотворчество понимается широко, а именно как деятельность, которая осуществляется государством в лице уполномоченных органов, обществом с помощью институтов непосредственной и представительной демократии, институтами международного сообщества, органами местного самоуправления, общественными организациями и т.д. [12, с. 156].
Нормотворчество является человеческой деятельностью, в который естественно заложен элемент субъективизма. Любое аксиологическое действие человека направлено на удовлетворение его потребностей. В связи с этим, субъект нормотворчества использует норму права как путь для реализации своих потребностей, что в конечном итоге ведёт к развитию коррупции.
Лишь высокий уровень юридического просвещения субъектов нормотворчества способен снизить уровень проявления коррупциогенных факторов в нормативно-правовой массе.
Существенная роль в деятельности по правовому просвещению отведена органам прокуратуры Российской Федерации. Федеральный законодатель наделяет органы прокуратуры существенными полномочиями по правовому просвещению [3 с. 26]. Прокуратура Российской Федерации осуществляет значительный вклад в дело правового просвещения, образования и воспитания граждан [9]. Прокурор через такие правовые инструменты, как антикоррупционная экспертиза, участие в правотворческой деятельности [4], несомненно, проводит мероприятия по правовому просвещению субъектов нормотворчества.
Особый интерес представляет проблема осуществления нормотворчества на муниципальном уровне. Противоречие нормативных актов федеральному законодательству является главной системообразующей проблемой муниципального нормотворчества [5 с. 146]. Именно она создает основу для развития коррупции на муниципальном уровне.
Также муниципальному нормотворчеству присуще массовость нормативного материала. Согласно данным федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, их доля в системе применяемых актов весьма существенна. На начало января 2017 г. на территории нашего государства действовало свыше 5,5 млн [6]. нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления.
На органы прокуратуры возложена обязанность юридического просвещения и повышения квалификации муниципальных служащих [7], что во взаимосвязи с антикоррупционным законодательством способствует достижению основного принципа проведения антикоррупционной экспертизы - компетентность лиц, проводящих такую экспертизу (далее по тексту экспертиза).
Естественно, что на муниципальном уровне особую роль играют органы прокуратуры районного звена при проведении экспертизы и взаимодействии с должностными лицами органов местного самоуправления. Так, сотрудники прокуратуры систематически сталкиваются с проблемами, основанными на юридической безграмотности должностных лиц сельских поселений, что зачастую приводит к наличию в нормативных актах коррупциогенных факторов.
Вышеизложенные обстоятельства являются причиной, по которым меры по профилактике коррупции на поселенческом уровне надлежащим образом не осуществляются, что в свою очередь требует принятия мер органами прокуратуры.
Специалисты поселений, ответственные за проведение экспертизы, как того требует законодательство, прошли курсы повышения квалификации по теме: «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов», но лишь в редких случаях обладают юридическим образованием и методикой проведения экспертизы. Руководствуясь правовыми основами, с учетом сложившейся ситуации на поднадзорной территории и в целях минимизации фактов проявлений коррупции, прокуроры отдельных районов Республики Хакасия активно осуществляют работу, направленную на ликвидацию юридической безграмотности и повышение квалификации муниципальных служащих сельских поселений.
Так, наряду с информированием органов местного самоуправления о состоянии законности на поднадзорной территории, прокуроры в системном порядке информируют должностных лиц об изменении законодательства, о принятии новых законов, как федеральных, так и региональных. В целях снижения риска принятия муниципальных нормативно-правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы, прокуроры районов в приоритетном порядке используют правотворческие полномочия (направляются модельные акты, проекты).
Не маловажным остается такое направление деятельности органов прокуратуры, как организация и проведение мероприятий, направленных на юридическое просвещение и повышение квалификации муниципальных служащих сельских поселений. К участию в мероприятиях привлекаются специалисты, обладающие определенным опытом при проведении экспертизы, имеющие необходимые познания в данной области (представители правовых отделов Аппарата Правительства Республики Хакасия, администраций района, представительных органов районного уровня).
К примеру, прокуратурами Алтайского, Боградского и Таштыпского районов Республики Хакасия на системной основе для должностных лиц, рассматриваемой категории, проводятся совещания, круглые столы, семинары, содержащие не только общетеоретические вопросы по заданной тематике, но и практические задания, способствующие повышению уровня квалификации специалистов поселений при проведении экспертизы.
При выборе тем таких мероприятий, рассматриваемых на них вопросах, прокурорам необходимо учитывать специфику поднадзорной территории, компетентность и уровень образования ответственных за экспертизу специалистов поселений, обеспеченность поселений современными правовыми системами.
Обобщение тематики, проведенных, названными прокуратурами, мероприятий показало, что важным для надлежащего исполнения органами прокуратуры обязанности по проведению экспертизы, остается вопрос взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления, в части необходимости своевременного направления последними муниципальных НПА и их проектов в органы прокуратуры. Данное вызвано тем, что в сельских поселениях, ввиду постоянно меняющегося состава работников администраций, новые специалисты не в полном объеме осознают всю важность проведения экспертизы, правовое обоснование необходимости направления в органы прокуратуры проектов и сборников муниципальных НПА, ответственность за нарушение порядка их предоставления.
Наиболее эффективной мерой борьбы с коррупцией в рамках рассматриваемой проблемы является обучение соответствующих субъектов, а равно повышение квалификации муниципальных служащих сельских поселений, по вопросам антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных актов. В этих целях в повестки мероприятий прокурорами включались вопросы, касающиеся правовой основы проведения экспертизы, правильности оценки муниципальных правовых актов, их проектов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов, специалистам предлагалось решить различного рода тестовые задания, а также осуществить экспертизу муниципального акта в ходе мониторинга его применения. С учетом результатов проведенной работы прокурорами отмечено, что специалисты сельских поселений проявляют заинтересованность непосредственно к такой форме обучения, как решение практических задач, тестов, данная форма способствует закреплению теоретической, правовой части, полученных на мероприятии, знаний.
Полученный опыт, а также пожелания и интерес муниципальных служащих, безусловно, будет учтен при планировании мероприятий в будущем. Следует отметить, что освещение рассматриваемой тематики, на проведенных в 2016 г. мероприятиях, способствовало исключению фактов не своевременного поступления в органы прокуратуры результатов муниципального нормотворчества, а также проектов муниципальных правовых актов, снижению количества муниципальных правовых актов и их проектов, содержащих коррупциогенные факты.
Таким образом, деятельность органов прокуратуры не ограничивается лишь проведением антикоррупционных экспертиз. На районные прокуратуры возложены обязанность по юридическому просвещению субъектов муниципального нормотворчества. Эффективность данной деятельности требует определенного повышения, в связи с чем предлагается:
Во-первых, разработать соответствующий ведомственный приказ Генерального прокурора, который сориентирует прокуратуры районного звена на определенные аспекты юридического просвещения.
Во-вторых, ежегодно проводить учебно-методические семинары с представительными органами местного самоуправления по вопросам эффективного правотворчества.
В-третьих, в случаи систематического допущения представительными органами коррупциогенных факторов в нормативных актах, предусмотреть административную ответственность лиц, на которых возложена обязанность по антикоррупционному контролю. Такая мера станет превентивным стимулом самостоятельно повышать собственный уровень правового просвещения.
Литература:
- Юрковский А.В., Евдокимов К.Н., Деревскова В.М. Правовые основы противодействия коррупции: учебное пособие. - Иркутск, 2012. 199 с.
- Костюнина О.В., Юрковский А.В. Правовая экспертиза нормативных правовых актов. учебное пособие / Министерство образования и науки РФ, ФГБОУ ВПО "Иркутский государственный университет", Юридический институт. Иркутск, 2012. – с. 78
- Кожевников К.М. Реализация прокуратурой полномочий по правовому просвещению населения // Законность. 2015. № 8 (970). С. 26-29.
- О Прокуратуре Российской Федерации.. федер. закон от 17 янв. 1992 № 2202-1 // официальный портал интернет информации : URl: http://pravo.gov.ru/
- Кузнецов С.П. Проблемные вопросы развития муниципального правотворчества. // Территория науки. 2016. № 1. С. 143-149.
- Регистр нормативно-правовых актов Российской федерации // Нормативно правовые акты Российской Федерации. URL: http:/zakon.scli.ru/ [сайт министерства юстиций Российской Федерации]
- О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями : Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21.06.2013 № 252 // Законность. № 21. С. 17-24.
- Юрковский, А. В. Административное право: учебное пособие / А. В. Юрковский, К. Н. Евдокимов, В. М. Деревскова. — Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2012. — с. 36.
- Евдокимов В.Б., Маматов М.В., Дмитриева Е.А. Прокуратура и СМИ: состояние и перспективы взаимодействия. Монография / Москва, 2016.
- Юрковский А.В., Деревскова В.М., Евдокимов К.Н., Кузьмин И.А., Куликов М.Ю., Онохова В.В., Праскова С.В., Суркова И.С., Тирских М.Г., Шаламова А.Н. Конституционное право. учебное пособие / Иркутский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, Иркутск. - 2015. 611 с.
- Довбня А.И., Юрковский А.В. Основные подходы к понятию коррупции // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. 2016. № 1 (30). С. 27-28.
- Юрковский А.В., Евдокимов К.Н., Деревскова В.М., Кузьмин И.А., Любушкина В.П. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности: учебное пособие / под редакцией А. В. Юрковского. - Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2014. 239 с.
