Проблемы правового регулирования независимой антикоррупционной экспертизы в Российской Федерации на материалах Калининградской области



Данная статья посвящена основным проблемам института независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в Российской Федерации в сфере правового регулирования и правоприменительной практики, а также предлагаются пути их решения.

Ключевые слова: борьба с коррупцией, антикоррупционная экспертиза, правовое регулирование, Российская Федерация

Происходящие в Российской Федерации коренные изменения, «свидетельствуют об активном процессе формирования демократического правового государства» [1, c. 6], эти процессы напрямую связаны с проблемой противодействия коррупции. Создание в России независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов выводит борьбу с коррупцией на новый, более высокий уровень, активно вовлекает в эту борьбу все общество, в лице общественных организаций и независимых экспертов. Это крайне действенное средство для преодоления коррупционной зависимости России, ее создание должно стимулировать эффективное развитие как государства, так и гражданского общества.

Ст. 32 Конституции РФ предоставляет гражданам право участвовать в управлении делами государства. Граждане могут в различных формах взаимодействовать с органами государственного управления в обеспечении публичных интересов [2]. В контексте антикоррупционной экспертизы публичным интересом является принятие правового акта, не содержащего коррупциогенных положений, поскольку основная задача административного права — правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан [3, с. 5]. Причем этим правом наделены именно граждане России, которые могут реализовать его будучи участниками административных правоотношений в разных качествах, в том числе как должностное лицо, государственный или муниципальный служащий. Проведение физическими лицами негосударственной антикоррупционной экспертизы является одной из форм реализации данного права

Институт независимой антикоррупционной экспертизы в качестве субъекта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов предусмотрен Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [4]. Но, закрепив в законе саму возможность проведения независимой экспертизы вновь принимаемых или разрабатываемых законов на коррупциогенные факторы, законодатель не выделяет виды антикоррупционной экспертизы. Подобный пробел в законодательстве не мог не повлечь за собой нормотворчества региональных законодателей, которые постарались выделить различные виды антикоррупционной экспертизы, при этом единства в классификациях, которые уже существуют в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации нет. В региональном законодательстве о противодействии коррупции нет единства и в вопросах регулирования отношения в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Так, например, согласно Постановлению Правительства Тюменской области возможно проведение независимой, общественной и научной антикоррупционных экспертиз [5], а Постановление Правительства Челябинской области закреплена возможность проведения как всех указанных видов экспертизы, так и некоторых их видов [6].

Подобная несогласованность правового регулирования независимой антикоррупционной экспертизы на федеральном и региональном уровне является причиной ее низкой эффективности. Наиболее ярко эта проблема проявляется при регламентировании процедуры аккредитации независимых экспертов.

В Федеральном законодательстве закреплен только перечень общих требований к лицам, заявившем о своем желании получить аккредитацию в качестве независимых экспертов для осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, ими могут быть: «1) гражданин Российской Федерации, имеющий высшее профессиональное образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет; 2) юридическое лицо, имеющее в своем штате не менее 3 работников. удовлетворяющих требованиям, установленным подпунктом 1 настоящего пункта» [7]. Ряд российских регионов, в дополнение к указанным требованиям, установил дополнительные, так в Кабардино-Балкарской Республике в законе «О правовых актах» закреплена норма в которой особо указывается на то, что выступать и заявлять себя в качестве субъектов антикоррупционной правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов могут только те физические и юридические лица, которые прямо или косвенно не заинтересованы в содержании правового акта [8].

Подобная законодательная инициатива, поддерживается и рядом ведущих российских ученых, которые считают необходимым ужесточение требований предъявляемым к лицам, которые хотят быть аккредитованными в качестве независимых экспертов. По мнению Т. Я. Хабриевой следует не только ввести дополнительные квалификационные требования, но сделать необходимым прохождение лицами, претендующими на аккредитацию в качестве независимых экспертов, специального обучения [9, с. 13], другие юристы предлагают ввести процедуру «конкурсного отбора экспертов» [10, с. 175].

Автор, в целом согласен с этими предложениям и считает их применение при аккредитации экспертов в сфере антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов целесообразным и справедливым, но, помимо этого необходимо в целях повышения эффективности правового регулирования данного вопроса, унифицировать требования предъявляемые к независимым экспертам на федеральном и региональном уровнях.

Но, к сожалению институт независимой экспертизы, при всех его положительных качествах и достаточно серьезным уровнем правового регулирования, в настоящее время задействован крайне слабо. Постараемся определится в чем же состоит суть проблемы.

В настоящий момент правовая база независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов данных актов в основном можно считать разработанной, но как отмечает ряд ведущих российских ученых ее «продуманность и достаточность вызывают обоснованные сомнения» [11, с. 473]. Так, по мнению М. В. Гребинюка, в ст. 5 ФЗ от 17.07.2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», заложено крайне слабое влияние экспертов и результатов проведенной антикоррупционной экспертизы на законодательный и правоприменительный процессы» [12, с. 50].

Одна из серьезнейших проблем этого института заключается в том, что органы государственной и муниципальной власти по большей части не заинтересованы в привлечении независимых экспертов к проведению антикоррупционных экспертиз. По меткому замечанию Е. Е. Тонкова: «независимые эксперты, по сути, никому не нужны, кроме них самих» [13, с. 96]. В связи с этим проведение независимых антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, и во многом зависит от субъективных факторов.

Другой серьезной проблемой, на наш взгляд, является то что за работу по проведению независимых антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов эксперты не получают никакой оплаты, т. е из деятельность носит безвозмездный характер.

С одной стороны независимый статус эксперта предполагает безвозмездный характер его деятельности, поскольку, если он будет получать за свою деятельность денежное вознаграждение от органов власти, то ни о каком независимом статусе речи быть не может. Но, проведение экспертизы работа сложная, трудоемкая, занимающая много времени, и главное необходимая в интересах развития как общества, так и всего государственного механизма, следовательно, как всякая работа она должна быть должным образом вознаграждена. Тогда возникает вопрос кем и каким образом, что бы эксперт при этом продолжал оставаться независимым? Брать на себя ответственность и груз дополнительной никак не оплачиваемой работы хотят немногие, именно в этом кроется причина пассивности экспертов. Согласно данным «Министерства юстиции РФ, только 10 % независимых экспертов после получения статуса антикоррупционного эксперта осуществляют деятельность в этой сфере» [14].

Серьезную проблему представляет собой крайне незначительная роль независимого антикоррупционного эксперта в процессе осуществления нормотворческой деятельности.

Такое положение эксперты вытекает из ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в которой указывается на то, что «заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов» [15]. Эта статья по сути дела низводит деятельность независимого эксперта практически до нуля.

По мнению М. В. Гребенюка, такое слабое влияние независимых антикоррупционных экспертов на нормотворческий процесс объясняется тем, что: «отсутствуют реальные основания для независимых экспертов влиять на мнение разработчика или правоприменителя (рекомендательный характер заключений); нет четких правил взаимодействия экспертов и разработчиков и правоприменителей (последним не вменена в обязанность необходимость отвечать эксперту, а также отсутствует какая-либо ответственность разработчиков нормативных актов за игнорирование мнения эксперта)» [12, с. 50].

Нельзя не согласится с этими выводами, разработчики нормативно-правовых актов не заинтересованы в сотрудничестве с независимыми экспертами. При этом, эта незаинтересованность нередко вызвана именно коррупционными факторами. Для затруднения независимым экспертам коррупционными факторами. Для затруднения независимым экспертам проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов министерства и ведомства зачастую размещают на сайте неполный текста проекта, или проект размещается в виде архивного файла, который не открывается, размещение проекта на официальном сайте после окончания рабочего дня, что позволяет сократить срок, отведенный на проведение экспертизы и т. д. Экспертами неоднократно отмечались «неправомерные действия должностных лиц органов государственной власти при регистрации, рассмотрении и подготовке ответа на экспертное заключение: передача поступивших в орган государственной власти экспертных заключений исполнителю без регистрации; нарушение установленных сроков подготовки ответа на экспертное заключение» [16, с. 60–65].

В ответах на замечания независимых экспертов не указывается какие их замечания были учтены, а у независимого эксперта нет возможности проверить т. к на сайте доработанный проект не публикуется, в адрес эксперта не высылается, поскольку эта обязанность за разработчиками проектов не закреплена, заключения независимых экспертов по результатам проведённой антикоррупционной экспертизы так же очень часто не размещаются на сайтах. В данном случае, считаю целесообразным, законодательно предоставить независимому эксперту право направлять проведенную им копию антикоррупционной экспертизы в Минюст России (в том случае если проводится экспертиза нормативных правовых актов и их проектов федерального уровня) и территориальные управления Минюста России (если проводилась экспертиза нормативных правовых актов и их проектов субъектов РФ и муниципалитетов), прокуратуру или ФАС, этот шаг поможет существенно ограничить игнорирование экспертных заключений независимой экспертизы со стороны разработчиков проектов нормативных правовых актов. Так же считаю, что необходимо сделать обязательным опубликование текстов проведенных экспертных заключений на сайтах органов государственной власти, это даст возможность оценивать результативность независимой экспертизы. Ряд независимых экспертов считает, что необходимо ввести административную ответственность должностных лиц, в случаях не направления мотивированного ответа независимым экспертам на поступившие от них заключения или его игнорирование [17, с. 46].

На настоящий момент остается неурегулированным и вопрос о сроках проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. По всей видимости, настоятельной необходимость является установление, на законодательном уровне, единых сроков проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в зависимости от вида нормативного правового акта.

Но, следует обратить внимание и еще на одну проблему — проблему качества независимых антикоррупционных экспертных заключений, которые зачастую заставляют желать лучшего. Для повышения качества экспертных заключений независимые эксперты должны иметь возможности для повышения своей квалификации. Е. Р. Россинская подчеркивает, что для «обеспечения высокого качества экспертного заключения независимый эксперт должен обладать знаниями логико-семантических, логико-структурных методов проведения экспертизы, владеть понятиями структурно-функционального и сравнительно-правового анализа» [18, с. 60]. Необходимо разработать и установить единые квалификационные требования к уровню знаний эксперта, его навыкам и практическому опыту. Для подготовки экспертного сообщества стоит создать при юридических факультетах Центры антикоррупционной экспертизы. На наш взгляд, указанные меры во многом повысят уровень независимых экспертов и значимость института независимой экспертизы. Все сказанное выше, позволяет констатировать, что при отсутствии эффективных механизмов взаимоотношения государства и общества в данной сфере, отсутствие заинтересованности в работе независимого эксперта, зачастую игнорирование результатов его деятельности со стороны законодателя, свидетельствует о том что независимая антикоррупционная экспертиза в настоящий момент, к сожалению не является эффективным средством борьбы с коррупцией в России, может оказывать крайне слабое влияние на борьбу с ней.

Сложившаяся ситуация требует скорейшего исправления. Для этого необходимо прежде всего изменить порядок взаимоотношений между органами государственной и муниципальной власти и независимым экспертом. Необходимо выработать четкий и прозрачный механизм проведения независимой антикоррупционной экспертной деятельности: с начала получения свидетельства об аккредитации в качестве независимого эксперта до внедрения (или отклонения) результатов независимой антикоррупционной экспертизы. Необходимо, сделать независимого антикоррупционного эксперта, полноценным участником нормотворческого процесса. Для этого необходимо придать заключению независимого антикоррупционного эксперта обязательный характер, четко определить способы устранения выявленных коррупциогенных факторов, которые могут содержаться в экспертном заключении, установить ответственность за игнорирование заключений независимых экспертов органами власти.

Требуется решить вопрос со стимулированием (причем как материальным, так и моральным), деятельности независимых антикоррупционных экспертов. Материальное стимулирование может быть проведено через некоммерческие организации в виде грантов, премий и т. д. Нематериальное поощрений независимых экспертов может быть выражено в виде официальных благодарностей, грамот, дипломов, почетных званий и иных форм признания их профессионализма.

Все указанные выше меры должны привести к тому, что независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов превратится в реальное средство, направленное на преодоление коррупционной зависимости России. По официальным данным Министерства Юстиции Российской Федерации в Калининградской области зарегистрировано и аккредитовано: 24 физических лица и 3 юридических лица являющихся независимыми экспертами [19]. Примером положительного взаимодействия независимых экспертов и Правительства Калининградской области может служить вынесение Калининградским региональным отделением общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России» заключения на проект № 704631–6 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам антимонопольного регулирования и обеспечения продовольственной безопасности». В данном заключении выявлены такие коррупциогенные факторы как:

1) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

2) юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера;

3) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления;

4) отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления определенных действий либо одного из элементов такого порядка. Соответственно был сделан вывод о том, что законопроект № 704631–6 не соответствует технико-юридическим и антикоррупционным требованиям и не рекомендуется к принятию. Ещё одним примером может служить, вынесенное этой же организацией заключение на проект постановления Правительства Калининградской области «О внесении изменения в постановление Правительства Калининградской области от 10 января 2012 года № 6». При проведении независимой антикоррупционной экспертизы коррупциогенных факторов не выявлено.

По данным на 2013–2016 гг. среди аккредитованных Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность в Калининградской области в проведении экспертиз участвовали всего лишь 2 эксперта из 21, что составляет не более 9,4% от общего числа. Из этого следует вывод, что столь низкий показатель может быть обусловлен лишь двумя факторами:

1) Незаинтересованность аккредитованных лиц в проведении независимой антикоррупционной экспертизы в Калининградской области;

2) Непринятие во внимания мнений и заключений независимых экспертов. В любом случае, исходя из проведенного мониторинга, стоит сделать вывод о том, что на данном этапе институт независимой антикоррупционной экспертизы Калининградской области является слаборазвитым и требует тщательного усовершенствования.

Литература:

1. Финогентова О. Е. Место юридической ответственности и юридических обязанностей в правовом государстве // Правовая политика и правовая жизнь. — Саратов. — 2012. — С. 6.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СПС «Гарант».
3. Шевердяев С. Н. Формирование основ правового регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных актов и вопросы совершенствования официальной методики ее проведения // Конституционное и муниципальное право. — 2009. — № 20. — С. 5.
4. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». // «Консультант Плюс».
5. Постановление Правительства Тюменской области от 11.02.2008 г. № 42-п «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Тюменской области» // Тюменские известия. 20.02.2008. № 30.
6. Постановление Губернатора Челябинской области от 27 марта 2009 г. № 78. «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов Губернатора Челябинской области, Правительства Челябинской области» // Сборник нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Челябинской области. — Челябинск: 2009. — № 3.
7. Приказ Минюста России от 27.07.2012 г. № 146 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» // Российская газета. 2012. № 197. 29 августа.
8. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 03.08.2002 г. № 52-РЗ (ред. от19.03.2013) «О правовых актах в Кабардино-Балкарской Республике» // Кабардино-Балкарская правда. 2002. № 55–156. 9 августа.
9. Хабриева Т. Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. — 2009. — № 10. — С. 13.
10. Уманская В. П. Антикоррупционная экспертиза правовых актов: проблемы правового регулирования и правоприменительной практики // Закон. — 2010. — № 4. — С. 175.
11. Туранин В. Ю. Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: имитация или реальное средство демократизации правотворчества? // Юридическая техника. — 2014. — № 8. — С. 473.
12. Гребинюк М. В. Реализация законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе и опыт работы интернет-портала «Независимая антикоррупционная экспертиза» // Сборник материалов по итогам проведения первой Всероссийской научно-практической конференции «Реализация законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе: проблемы и перспективы» (27 марта 2012 года, г. Москва). — Воронеж: под ред. М. Р. Юсупова, А. П. Вихряна, 2012. — С. 50.
13. Тонков Е. Е., Туранин В. Ю. Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы осуществления и возможности их преодоления // Вестник ВГУ. Серия Право. — 2015. — № 1. — С. 96.
14. Богатиков А., Грачев В., Пушкарев А. Почему в России не работает институт независимой антикоррупционной экспертизы? // Аудиторская компания МКПЦ. URL: http://www.mkpcn.ru/press-center/analitika/423-pochemu-v-rossii-ne-rabotaet-institut-nezavisimoi-antikorrupcionnoi-expertizy (дата обращения: 06.11.2016).
15. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». // «Консультант Плюс».
16. Коробкин А. Н. Проблемы осуществления независимой антикоррупционной экспертизы // Журнал российского права. — 2012. — № 9. — С. 60–65.
17. Долотов Р. О. Эффективность института независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов // Актуальные проблемы экономики и права. — 2015. — № 4. — С. 46.
18. Государственный реестр независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. // [Электронный ресурс] URL: http://minjust.ru/activity/legislative/anticorrekspert/accredited_persons_as_anticorruption_experts (по состоянию на 25.05.2016).
19. Коробкин А. Н. Проблемы осуществления независимой антикоррупционной экспертизы // Журнал российского права. — 2012. — № 9. — С. 60.