В настоящее время прокуратура представляет собой самостоятельный орган государственной власти, не входящий ни в одну из ее ветвей, обеспечивающий верховенство закона, единство и укрепление законности, защищающий права и свободы человека и гражданина, а также охраняющий интересы общества и государства. История создания этого органа уходит корнями в XVIII столетие, когда Петр I принял намерение ввести Россию в сферу Европейских государств. Причиной этого послужило то, что российское государство отставало практически во всех сферах жизнедеятельности от иноземных государств. В нашей стране не было четко сформированных органов управления, надзорные органы не обладали конкретным кругом полномочий и не могли осуществлять деятельность во благо закона и справедливости. Отсюда возникает предположение о том, что дух, форма и жизнь наших учреждений даны нам Западом при помощи сильной руки Его Императорского Величества, и что необходимо, следовательно, ограничиться изучением одной мысли законодателя, как она выразилась в его уставах. Неужели же старая Россия во всех этих событиях осталась в стороне? Чтобы прояснить положение дел, необходимо проследить взаимосвязь российских учреждений между собой и выяснить, где заложены иностранные начала, помогавшие формировать структуру государственных органов, и где исконно российские понятия.
Русский профессор права и публицист, А. Д. Градовский, утверждает, что писатели, излагавшие историю реформ Петра I, уделяли мало внимания тем странам, учреждения которых послужили образцами для его нововведений [1, с. 45]. А между тем, можно заметить, что алгоритм преобразований сводился к следующему: такие — то учреждения существуют в такой — то стране, и она, по своему образованию и могуществу превосходит Россию. Причиной этого превосходства, несомненно, являются хорошие органы власти, следовательно, если Россия будет иметь такие же учреждения, то и она будет не хуже европейских государств.
Реализацию этой простой теории применительно к России можно рассмотреть на примере развития такой страны как Швеция. Успех Карла XII в военных действиях, его неистощимые финансы заставляли искать причины этого в совершенстве государственного устройства. Государственные органы этой страны в какой-то мере послужили прообразом для создания крепкой системы управления и в российском государстве. В России деятельность существовавших органов управления в лице приказов, основанная на личном доверии царя не была определена никакими законами, следовательно, не подлежала контролю. Правительство еще не решилось привести к единству всю разнообразную деятельность своих многочисленных правительственных мест. При разнообразии ведомств и при сословных понятиях, один приказ не мог быть указом для другого, между ними не было такого учреждения, которое бы сводило их деятельность к одному знаменателю, примиряло их часто противоположные стремления, стояло на страже закона. Если для защиты своих собственных интересов государство не устанавливало правильной системы надзора, то невозможно было ожидать, чтобы оно заботилось об ограждении народа от произвола его органов. И в этом деле должность генерал-прокурора сыграла огромную роль. Каждая часть государственного механизма чувствовала на себе его влияние.
Однако было бы ошибочно полагать, что реформа принесла России шведские учреждения вообще. В Швеции Карлом XII в 1713 году была введена должность королевского омбудсмена, в обязанности которого входило следить за соблюдением законов в государстве и добросовестным исполнением гражданскими служащими своих обязанностей. То есть в Швеции осуществлялся своего рода гласный фискальный надзор.
В 1711г. Петром I в России был учрежден фискалитет для контроля и надзора за соблюдением законов, пресечения казнокрадства, взяточничества и хищения. На основании Указа от 17 марта 1714 г. «О должности фискала» в каждой российской губернии была учреждена фискальная служба, состоящая из четырёх человек. Возглавляли эти службы провинциал-фискалы, наблюдавшие за деятельностью городовых фискалов и один раз в год проводившие ревизию. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях — провинциал-фискалы, в монастырях — инквизиторы [6].
А. А. Новиков выделяет следующие принципы, на основании которых строился институт фискалов: последовательно выдержанный общеконтрольный характер компетенции, иерархически организованные территориальные подразделения, не подчиненные местной администрации, и всесословный принцип комплектования личного состава [4, с. 297]. Однако фискальная служба являлась негласной, существовала за счет «собственных кормовых» доходов, что приводило к коррупции, поэтому она была не любима в общественном мнении и слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка.
При всем том, российское государство обладало служивым крепким сословием, подчинявшимся ему и опиравшимся на массу рабочего народа. Если в соседней Швеции королевская власть основным средством сломления аристократии видела бюрократию, то русское правительство — умело примирить родовое и выслужившееся сословие и заставить каждое из них служить на своем месте — в приказах. В сфере приказов стали выделяться учреждения с постоянным значением, началось распределение между ними дел. Выработка этих начал требовала упорного, продолжительного труда, глубокого уважения народных начал.
Готовые шведские учреждения требовали меньше забот — стоило только служилое сословие распределить по коллегиям и канцеляриям, однако главная цель при этом не была бы достигнута. Старая Россия и Швеция дали законодателю материал практический, выработанный самой историей. Шведские учреждения явились теоретической базой по отношению к России только вследствие большей развитости, как вообще учреждения разных стран кажутся теориями в странах менее образованных.
Таким образом, и та и другая страна подготовили почву для реформ Петра, поэтому говорить об одной стране и упустить из виду другую, было бы большой ошибкой.
Россия в своих преобразованиях затронула все учреждения. Если идея формирования и организации государственных учреждений занесены к нам из Запада, то понятие о службе осталось собственным. С разницей, что на место родового старшинства заступило служебное достоинство, и, всматриваясь в дух и значение этих, по-видимому, иноземных учреждений, нельзя не заметить, что есть нечто общее между ними и старыми приказами. Между тем как в Европе учреждения борются за разъединение с верховной властью, история нашей администрации есть не что иное, как создание единства между верховной властью и служилым сословием. Так, после создания коллегий, выделявшихся из правительственной массы, возникла потребность в их единении и подчинении. Таким объединяющим местом стал Сенат, который мог влиять на центральную и местную администрацию. Однако образовалась другая более острая потребность — необходимость контроля, поскольку как сенаторы — вельможи, то сидящие с ними в коллегиях не осмеливаются противоречить им и пляшут под их дудки и отсюда рождается множество интриг и несправедливостей [1, с. 107]. Тогда в Сенате была создана ревизионная коллегия как строгое, контролирующее учреждение.
Но недоверие Петра к членам коллегии возрастало. Если новая организация не уничтожила прежнего принципа управления, то принцип этот должен был определить взаимоотношение правительственных мест и Верховной власти. И такое связующее начало было найдено Петром I в создании прокуратуры 12 января 1722 года с последующим учреждением должности генерал-прокурора, который был обязан сидеть в Сенате для наблюдения за его деятельностью. Через генерал-прокурора стали проходить все дела, которые он передавал в Сенат, а затем уже следил, как исполняются принятые правительствующим органом указы по тому, или иному делу.
Генерал — прокурор также зачитывал именные указы в Сенате, выступал с предложениями изменения законодательства, руководил нижестоящими прокурорами. Основным направлением деятельности прокуратуры было осуществление надзора. Обязанность генерал‑прокурора заключалась не столько в фиксировании нарушений законов, сколько в их предупреждении. И на это ему были даны полномочия — он мог приносить протест с правом приостановления дела, о чем сообщал императору. Надзор прокуратуры за деятельностью других государственных органов заключался в наблюдении за интересами казны, за рассмотрением арестантских дел, за местами содержания заключенных под стражей. По мнению А. Г. Звягинцева, прокуратура создавалась в России, прежде всего, как орган императорской власти, осуществляющей от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений [2, с. 8].
В. О. Ключевский, писал: «Генерал‑прокурор, а не Сенат становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке» [3, с. 522].
Таким образом, в процессе проведения реформ Императором в области государственного управления был сформирован такой орган надзора как прокуратура, который представлял собой власть охранительную, контролирующую и направляющую администрацию к единой цели.
С. В. Пономаренко, подчеркивает, что российская прокуратура, несмотря на заимствования, существенно отличалась от аналогичных органов других стран, и выделяет общие черты и отличия:
- Название органа и его структура происходит от французской прокуратуры, но при этом, во Франции прокурор осуществлял охрану королевской власти, в то время как в России, он выполнял контрольно-поднадзорные функции общегосударственного значения;
- Российский генерал-прокурор и шведский высший омбудсмен осуществляли надзор за исполнением указов, с той только разницей, что в России он обладал уникальными функциями надзора, а в Швеции его надзорные полномочия распространялись преимущественно на судебную власть [5, с. 232–233].
Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод о том, что указом Петра I в России была предпринята одна из результативных попыток создания органа, контролирующего законность действий должностных лиц и охраняющего государственные интересы, в лице прокуратуры, что способствовало соблюдению законности, как в центральном аппарате управления, так и на местах.
В свою очередь, создание государственных органов в лице Сената и прокуратуры является нововведением только по отношению к собственной форме их устройства, приказное же начало старой России остается в них во всей силе. То есть, Император Всероссийский не уничтожил самого принципа приказного управления, выражавшегося в системе поручений, а образовал такой орган надзора, который смог привести в порядок хаос старой администрации. Тем самым смог создать систему государственного управления, основанную на принципах справедливости и законности, которые вот уже на протяжении 295 лет позволяют сохранить в российском государстве порядок столь важный для процветания России.
Литература:
- Градовский А. Д. Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры / Соч. А. Градовского. — СПб.: Тип. И. Бочкарева, 1866. — 284, [3] с.
- Звягинцев А. Г. История Российской прокуратуры. 1722–2012. Краткое изложение истории прокуратуры в лицах, событиях, документах. — М.: ОЛМА Медиа Групп, 2012. — 416 с.: илл.
- Ключевский В. О. Русская история. Полный курс лекций. Послесловие, комментарии А. Ф. Смирнова. М.: ОЛМА-ПРЕСС Образование, 2004. — 831 с.: илл.
- Новиков А. А. Создание прокуратуры в России // Вестник Тамбовского университета. — 2013. — № 1, том № 117. — С. 296–300.
- Пономаренко С. В. К вопросу о месте и роли прокуратуры в России: история и современность // Вестник российского университета дружбы народов. — 2006. — № 3. — С. 232–237.
- Издан указ о должности фискалов // ФГБУ «Президентская библиотека имени Б. Н. Ельцина». URL: http://www.prlib.ru/History/Pages/Item.aspx?itemid=835 (дата обращения: 27.01.2017)
