Қазақстанда экономикалық реформалаудың басым бағыттарының бірі мемлекеттік басқару жүйесін орталықсыздандыру және жергілікті өзін-өзі басқаруды қалыптастыру. Бұл үрдісті жүзеге асыру үшін жергілікті өзін-өзі басқару институттарын дамыту шарт. Мұның өзі мемлекеттік басқару жүйесінің тиімділігін арттыру, басқарудың төменгі буынындағы жемқорлық деңгейін азайту, азаматтық қоғамның дамуына ықпал ету сияқты бірнеше стратегиялық мақсаттарға қол жеткізеді.
Қазақстан Республикасы Конституциясының 89-бабында елімізде жергілікті маңызы бар мәселелерді тұрғын халықтың өзі шешуін қамтамасыз ететін жергілікті өзін-өзі басқару танылатындығы белгіленген. Осыған орай «Жергілікті өзін-өзі басқару туралы» Заң жобасы көпшіліктің талқылауына 2006 жылдың қазан айында берілді, ол 2007 жылдың 1 қаңтарынан бастап күшіне енді.
«Өзін-өзі басқару» қағидасының әлеуметтік ғылым терминдерінің көпшілігі сияқты толық ғылыми анықтамасы жоқ, оны әр түрлі авторлар әр түрлі түсіндіреді.Оның даму процесіне тоқтала кетсек: алғаш оған XVII ғасырда Англияда (self government) анықтама берілге, одан кейін оны Германия және Ресей мемлекеттанушылары енгізген болатын. Ал Францияда оған сәйкес термин болмағандықтан, ол «орталықсыздандыру» немесе «муниципалдық билік» (pouvoir municipal) түсініктері берілген. Бұл жөніндегі алғашқы идеяларды 1790 жылы Турэ өзінің Францияның жергілікті өзін-өзі басқару реформасы туралы баяндамасында ұсынған.
Жергілікті өзін-өзі басқару теориясының дамуына үлкен үлес қосқан шетелдік оқымыстылар Токвил, Гнейст, Штейн, Лабанд, Ресей оқымыстылары Васильчиков А.И., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б. және т.б.
Мемлекеттік орталықсыздандыру процесіне әртүрлі ерекшеліктер, оның ішінде тұрғылықты халықтың менталитеті, әдеп-ғұрпы, саяси және құқықтық мәдениеті, демократиялық дәстүрдің орнығуы және де сол сияқты көптеген мәселелер әсер етеді. Биліктің өкілеттілігін тек жергілікті жерлерге механикалық жүзінде көшіру мүмкін емес, ол қоғамда орын алып отырған нақты жағдайларға сүйенуі тиіс.
Орталықсыздандырудың қазіргі кезде көптеген анықтамалары бар. Олардың ішінен біз мойындайтын жақын анықтамаға тоқталғанды жөн көрдік. Орталықсыздандыру – орталықтандыруға қарама-қарсы басқару жүйесі, нақтырақ, жергілікті атқарушы органдар мен өзін-өзі басқару органдарының билігі мен құзіреті шеңберінің кеңейтілуі. Яғни, мемлекеттік функцияның бір бөлігі жергілікті атқарушы және өзін-өзі басқару органдарына тапсырылады. Олар өз кезегінде осы орталықсыздандырылған құзырлар шеңберінде, жоғарғы билікке жүгінбей-ақ, өз атынан өкілеттіктерді жүзеге асырады. Осындай жолмен жергілікті және өзін-өзі басқару қамтамасыз етіледі.
Орталықсыздандыру негізгі үш талаптың орындалуын қажет етеді:
- біріншіден, жергілікті басқару органдары, нақты белгіленген өкілеттіліктерге ие болуы шарт;
- екіншіден, олар құзырларына кіретін мәселелерді шешуге арналған тетіктер мен құралдарға ие болуы керек;
- үшіншіден, олардың іс-әрекетіне мемлекеттік әкімшілік органдар тарапынан бақылау барынша шектелуі тиіс.
Әлемдік тәжірибеде орталықсыздандырудың екі түрі бар. Олар: шоғырландырудан алшақтау (деконцентрация) және деволюция. Шоғырландырудан алшақтау құзіреттердің мемлекеттік билік жүйесінің иерархиясы бойынша төменгі органдарына берілуі деп түсінеміз. Орталық органдарға қарағанда жергілікті басқару органдары өз деңгейіндегі мәселелермен, жағдайлармен тікелей таныс, сондықтан оларды шешу үшін тиісті өкілеттіктерді қолына алады. Осы шоғырландырудан алшақтау үрдісі жергілікті проблемаларды шешуге көп мүмкіндік береді, сол себептен де аталмыш үрдісті “әкімшіліктік орталықсыздандыру” деп те атайды [1].
Тым қатты орталықсыздандыру, яғни әкімшілік-аумақтық басшыларын сайлау, олардың саяси дербестігін, заң шығару құқығын кеңейту - негізінен субъектілерден тұратын федеративті құрылымды мемлекеттерге тән, ал Қазақстан Республикасы унитарлы - біртұтас мемлекет. Унитарлы мемлекеттер керісінше өздерінің тұтастығын сақтап, елдің саяси ыдырауына жол бермеуге тырысады.
Қазіргі кезде әлем елдерінде жергілікті өзін-өзі басқару органдарының екі түрі бар:
- бірінші, жергілікті тұрғындармен сайланатын, аса маңызды мәселелер бойынша шешім қабылдайтын өкілетті орган;
- екіншісі, - әдетте оперативтік басқаруды жүргізетін атқару органы.
Халықаралық тәжірибеде ЖӨӨБ-дың үш типті моделін айрықша көрсетуге болады.
1. ЖӨӨБ-дың англосаксондық жүйесі (кейде ЖӨӨБ-дың Америкалық түрі деп те аталады). Бұндай жүйе АҚШ, Канада, Австралия, Жаңа Зеландия сияқты келімсек елдерде кең тараған. Англосаксондық жүйенің басты ерекшелігі – жергілікті сайланбалы органды бақылап, қамқоршы болып отыратын орталық үкімет өкілінің болмауы.
2. ЖӨӨБ-дың Француздық жүйесі (кейде құрылымдық жүйе деп те аталады).
Бұл жүйе Франция, Италия, Испания және т.б. көптеген Батыс Европа елдерінде тараған. Бұл жүйенің басты ерекшелігі – жергілікті мемлекеттік басқару мен ӨӨБ-дың қатар жүргізілуі. Дегенмен, бұл жүйеде орталық үкіметтің жергілікті органдарды әкімшілік тұрғысынан бақылауға («қамқорлыққа») алуы басым.
3. ЖӨӨБ-дың аралас жүйесі Германия мен Жапонияның ЖӨӨБ құрылымы тән. Жапонияның ЖӨӨБ заңында ішкі ұйымның және жергілікті органдардың барлық деңгейін – қала, поселка, ауылдардың міндеттерін, оның құрылымын жекелеп регламенттейді.
Германияда – общиналар, қалалар, аудандар ЖӨӨБ-дың базалық бірлігі б.т. елде коммуналдық басқару органдарының талабы үндеспеген, түрлі жерде олар тұлғалық сызықты иемденеді және жергілікті басқарудың формасы мен типінің үлкен диопазондары бақыланады.
Көріп отырғанымыздай, бұл үрдіс әр елде әртүрлі өтеді, ол мемлекеттің қандай модельді таңдап алғанына байланысты. Бірақ, біздің ойымызша бір модельдің аясында шектеліп қалу мүмкін емес, аталған басқару жүйесі нақты қоғам ерекшеліктерін ескеруі тиіс.
Жергілікті өзін-өзі басқаруды енгізу кезінде өзіміздің өткен отандық тарихымызды рулық және ауылдық өзін-өзі басқару саласында, кеңестік құрылыста пайдаланылған құндылықтарды ескеруіміз қажет. Қазақстан тарихында жергілікті өзін-өзі басқарудың дәстүрлері бар. Танымал "Жеті жарғы" - орта ғасырдың өзінде түрлі қоғамдық және мемлекеттік институттар өкілеттігінің барлық саласын анық бөле білген.
Атап өткендей, жергілікті өзін-өзі басқаруды құру мүмкіндігі 1995 жылғы Қазақстан Республикасының Конституциясында қарастырылған. Онда жергілікті өзін-өзі басқарудың қызмет етуіне және олардың дербестігіне белгіленген құзыреті шеңберінде кепілдік берілген. Содан бері жергілікті өзін-өзі басқарудың кейбір элементтерін енгізу мен оның заңнамалық базасын дайындау талпыныстары болған.
Бүгінде Елбасымыздың мемлекеттің Ата заңын жаңалауға байланысты бастамасына орай жағдай айтарлықтай өзгерді.
- Біріншіден, қоғамдық және мемлекеттік институттардың бірігуіне жол берілмейтін ереже алынып тасталынды. Ол жергілікті өзін-өзі басқару органдарына мемлекеттік қызметтерді жүзеге асыруына мүмкіндік береді.
- Екіншіден, жергілікті өзін-өзі басқару негізі болып енді еркін, жасырын, тік және жалпы дауыс беру арқылы сайланған жергілікті мәслихаттар табылады. Мәслихаттардың рөлі мен құзыреті арттырылып, бес жылға дейін ұзартылды. Олардың келісімімен барлық деңгейлі әкімдер сайланады. Мәслихатты әкімге сенімсіздік білдіру процедурасы (іс-шарасы) да жеңілдетілген: ертеректе ол мәслихаттың үштен екі бөлігінің даусымен жүзеге асса, қазір тек дауыс берушілер басым болуы жеткілікті.
Осылай, Конституцияға жергілікті өзін-өзі басқарудың жергілікті мемлекеттік басқару мен өзін-өзі басқару жүйелерін жақындатуды көздеген базалық параметрлері енгізілді. [2]
Көптеген мемлекеттердегі мемлекеттік және муниципалдық құрылымды тәжірибесі ЖӨӨБ органдарының экономикалық негізінің нақты көздерінің қалыптасқанын көрсетеді. Қазақстандағы осы көздер қалыптасу үстінде және ол заңдарда, басқа да нормативтік құқықтық актілерде жан-жақты таразыланып бекітілуін қажет етеді.
Үкімет шешіміне сәйкес 1996 жылы тұрғын үй қорын пайдалану мен күту мәселелерін шешу міндеттері жүктелген ПИК-тер (КСК) құрылды. Сондай-ақ, ауылдық жерлерде селолық тұтыну кооперативтері өзінше құрыла бастады. Жергілікті мәселелерді шешудегі келесі қадам тәжірибе түрінде өткізілген 2001 жылғы ауыл әкімдерін сайлау және 2006 жылғы аудан және облыстық маңызы бар қала әкімдерін сайлау болды.
ЖӨӨБ-дың экономикалық негізі мына түрде қалыптасады.
- ЖӨӨБ-ратын қауымның меншігі;
- мемлекеттік меншіктің ЖӨӨБ органдары басқаруына берілген мүлігі;
- қолданыстағы заңға сәйкес жергілікті қауымның қажеттілігін қанағаттандыру мүмкіндігі бар басқада меншік түрлері;
- жергілікті қаржылар. [3]
Қазіргі таңда еліміздегі жергілікті өзін-өзін басқару жүйесін жетілдіруді бірнеше кезеңге бөлу қажет, яғни бір кезеңнен екінші кезеңге өту сол органның нәтижесі және азаматтық қоғамның даму дәрежесін білдіреді. Бірінші кезеңде қазіргі кезде жергілікті өзін-өзін басқару органы атқарушы биліктің өкілі - әкімді тежейтін орган болуы керек, яғни оны “кеңес” деп атауға да болады. Бұл кеңестің құрамы жергілікті халықтың өкілдерінен 2-3 жылға сайлануы тиіс. Олар халықтың мұң-мұқтажын жергілікті әкімнің алдында көтеріп, шешуді талап етеді. Екінші кезеңге тоқталатын болсақ, халықтың демократиялық, саяси мәдениеті қалыптасып, оның экономикалық ахуалы жақсарумен бірге, жергілікті өзін-өзін басқару жүйесі де белгілі дәрежеде дамуы керек. Дәлірек айтсақ аталған орган белгілі мәселелерді шешуге құқық алуы қажет. Ол үшін жергілікті өзін-өзі басқару органына заң жүзінде нақты құзырлар берілуі тиіс. Әсіресе оның ішінде қаржы және шаруашылық мәселелерін шешу құзіреттері берілуі керек. Оларды жүзеге асыру үшін жергілікті өзін-өзі басқару органдарына заңды тұлға мәртебесін беру міндетті.
Қорыта келе, қоғамды әрі қарай демократияландыру және әлеуметтік-экономикалық реформаларды жүргізу жағдайында жергілікті өзін-өзі басқару жүйесін енгізу айрықша маңызды болып қала бермек.
Әдебиеттер:
- Жанузакова Л.Т. Некоторые проблемы статуса маслихатов в условиях конституционной реформы // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. – 2007. - №3.
- Хайдар А., "Жергілікті басқару жүйесінің күшті және әлсіз жақтары", "Саясат және парасат", №2, 2003ж, 5-7 бет.
- Қазақстан Республикасы Үкіметінің ресми Web-сайты: www.government.kz
