Прокуратура Российской Федерации как четвертая ветвь власти



В статье рассматриваются подходы к определению прокуратуры как четвёртой ветви власти, приводятся аргументы в пользу точки зрения о необходимости её выделения как самостоятельной ветви власти.

Ключевые слова: прокуратура, ветви власти, принцип разделения властей, «прокурорская власть», контроль над государственной властью

В настоящий момент в юридической науке идут споры по поводу места прокуратуры Российской Федерации в современной системе государственной власти.

В некоторых исследованиях отмечается, что система и структура органов прокуратуры России в своей основе сложилась в конце 1970-х годов и остается до настоящего времени стабильной. В то же время, это не означает, что она застыла в своем развитии, что не существует проблем в сфере прокурорской деятельности и исчерпаны дальнейшие резервы ее совершенствования. Об этом свидетельствует динамика изменений, направленная на оптимизацию системы и структуры органов прокуратуры [3, с. 2].

В связи с чем, целью данной статьи является анализ состоятельности подхода к определению места прокуратуры в качестве самостоятельной ветви власти — «контрольной власти».

В настоящее время в России существует немало сторонников, выступающих за выделение прокуратуры в отдельную ветвь власти к ним относиться В. Н. Андриянов [4, с. 73–78], И. В. Велиев [5], Ю. Ковязина [10, с. 8–11], А. Ф. Козлов [11, с.8] и другие.

Приведем несколько аргументов в пользу данного подхода, то есть обособление прокуратуры РФ и выделение её в отдельную ветвь власти.

Во-первых, в действительности прокуратура не входит ни в одну из существующих ветвей государственной власти. Вместе с тем, прокуратура отвечает всем необходимым критериям, предъявляемым к отдельной ветви власти. Согласно сложившимся теоретическим подходам каждая из ветвей власти в соответствии со своей природой, характером функций и назначением, занимает свое место в общей системе государственной власти и представляет собой систему органов государственной власти, с определёнными методами деятельности [8, с. 24–26; 13, с. 18]. Стоит отметить, прокуратура РФ может быть отнесена к отдельной ветви власти, поскольку она организационно не зависит от структур других ветвей государственной власти (п. 1 ст. 4) [2].

Конституция РФ не употребляет понятия «прокурорской власти». В ней система прокурорских органов рассматривается с точки зрения организации прокурорской деятельности (ч. 1 ст. 129) [1]. Она имеет исключительно ей принадлежащие полномочия, и не может быть подчинена какой-либо из существующих ветвей власти [7, с. 30–32; 15, с. 70].

Во-вторых, мировой опыт развития системы контроля над государственной властью последовательно движется по пути выделения четвертой ветви государственной власти — власти контрольной. В. Е. Чиркин отмечает: «Идет «отпочкование» новой ветви власти, контрольной. Этот процесс еще не завершен: в некоторых странах тенденция обособления контрольной власти имеет лишь характер поиска. Да и обширные полномочия, которыми наделены контрольные органы, в ряде стран в условиях авторитарных политических режимов весьма далеки от своего практического воплощения» [14, с. 18–20].

Так или иначе, в условиях современного государства существующий принцип разделения властей оказывается недостаточной, поскольку развивается процесс выделения четвертой, контрольной власти, которая обладает значительным своеобразием с позиции устройства структуры органов и методов их деятельности.

На основании приведенных аргументов можно сказать, что с точки зрения теории правовой науки, «прокуратура РФ, как самостоятельная ветвь власти» имеет место быть, поскольку с развитием государства и общества возможна трансформация традиционного представления теории разделения властей.

Вместе с тем, на практике реализация данного подхода может вызвать некоторые проблемы:

– во-первых, прокуратура изначально создавалась не как самостоятельный орган, а как специальный орган по контролю и надзору за соблюдением законов. В свое время император Петр I высказал следующее мнение о П. И. Ягужинском: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления». Кроме того, следует согласиться с А. Г. Звягинцевым, который указывает на недостаточность развитой нормативной базы, позволившей бы выделить прокуратуру РФ в отдельную ветвь государственной власти [9, с. 22];

– во-вторых, прокуратура осуществляет не только контрольную функцию, но и координационную функцию, а также участвует в правотворческой деятельности [6, с. 119];

– в третьих, существует препятствие развитию системы независимого контроля, это прослеживается в действующей Конституции РФ, в частности, в механизме внесения поправок и пересмотра положений Конституции РФ (гл. 9). Проблема заключается в том, что ч. 1 ст. 11 основного закона закрепила основные органы государственной в России (Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ) и согласно ч. 1 ст. 135 Конституции РФ глава 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Таким образом, для того чтобы внести прокуратуру РФ в качестве самостоятельного органа стоящего наравне с перечисленными необходимо пересмотреть Конституцию РФ [6, с. 119].

Ранее ставился вопрос о разработке концепции развития прокуратуры как самостоятельного многопрофильного государственно-правового института, имеющего собственные закономерности развития и деятельности. Как показало обсуждение данного вопроса на заседании «круглого стола» [5], существуют различные и противоположные мнения о прокурорской власти как особой, четвертой ветви власти в государстве.

Однако независимо от этого признано, что отказ от прокурорского надзора в различных сферах государственной деятельности может привести общество к правовой беспомощности, поэтому требуется обеспечить сохранность прежние функции прокуратуры (при известной их трансформации) и передать ей новые. При этом особенно подчеркивалось, что, несмотря на включение в Конституцию РФ ст. 129 о прокуратуре, полномочия прокуратуры не могут ограничиваться сферой судебной деятельности, что предопределяет положение прокуратуры как самостоятельного органа государственной власти [5].

Отметим, что существует и другой подход к определению места прокуратуры РФ в системе государственных органов. В частности О. И. Куленко, отмечает, что прокуратуру РФ стоит рассматривать как многофункциональный орган, который не относиться ни к одной из ветвей власти [12, с. 54].

Так как прокуратура представляет собой самостоятельный государственно-правовой институт, отдельную, независимую федеральную централизованную систему органов государственной власти (п. 1 ст. 1) [2].

Кроме того, прокуратуру нельзя полностью отнести ни к одной из существующих ветвей власти, поскольку она выступает в качестве самостоятельного звена системы сдерживания любой из ветвей власти.

Прокуратура РФ занимает важное место в системе органов власти, так как её функции по своей направленности присущи другим ветвям государственной власти. Например, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью свойственно органам исполнительной власти. В это же время надзорная функция свойственна представительным органам (в сфере надзора за исполнением законов). В свою очередь, поддержание государственного обвинения и участие прокурора при рассмотрении судом различных дел призваны способствовать осуществлению правосудия.

Социальная ценность прокуратуры как государственно-правового института и как гаранта нормального функционирования государственной власти заключается в государственном надзоре за законностью в Российской Федерации [6, с. 120].

Таким образом, анализируемый подход по выделению прокуратуры РФ в отдельную ветвь власти в теории имеет место быть. Поскольку происходит трансформация традиционного принципа разделения властей и добавления четвертной контрольной власти, однако реализовать этот подход на практике весьма проблематично. Поставить точку в данном споре можно только тогда, когда в Конституции РФ появиться самостоятельная глава, посвященная прокуратуре с закреплением её цели, задач и функций.

Полагаем, что более рациональным является подход к определению места прокуратуры, как многофункционального органа власти, который не принадлежит ни к одной из существующих ветвей власти.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL:http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201408010002 (дата обращения: 26.01.2017)
2. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Российская газета. URL: https://rg.ru/1995/11/25/prokuratura-dok.html (дата обращения: 26.07.2017)
3. Авершин В. В. Некоторые проблемы установления конституционно-правового статуса прокуратуры в Российской Федерации // Наука. Общество. Государство. 2014. № 4. 11 с.
4. Андриянов В. Н. Прокуратура Российской Федерации в системе разделения властей // Вестник ТГУ. 2009. № 2. С. 73–78 [Электронный ресурс] // http://cyberleninka.ru/article/n/prokuratura-rossiyskoy-federatsii-v-sisteme-razdeleniya-vlastey
5. Велиев И. В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации [Электронный ресурс] // Современное право. 2005. № 10. URL: https://www.sovremennoepravo.ru/m/articles/view/Место-прокуратуры-в-системе-органов-государственной-власти-Российской-Федерации (дата обращения 26.01.2017)
6. Воронин О. В. О типе и месте российской прокуратуры в современной системе органов государственной власти // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2010. № 3. С. 117–123.
7. Джатиев В. Зачем России прокуратура? // Законность. 2008. № 8. С. 30–32.
8. Елизаров А. Б. Роль и место прокурорского надзора в триаде властей // История государства и права. 2003. № 6. С. 24–27.
9. Звягинцев А. Г. История Российской прокуратуры. 1722–2012. М.:ЗАО «ОЛМА Медиа Группа», 2012. 116 с.
10. Ковязина Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России // Законность. 2002. № 1. С. 8–11.
11. Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в РФ. Общая часть: учеб. пособие. Екатеринбург: Изд-во Ур-ГЮА, 1994. 199 с.
12. Куленко О. И. Функции российской прокуратуры и их конституционная природа // Вестник Челябинского государственного университета. 2008. № 8. С. 50–56.
13. Нерсесянц В. С. Право — математика свободы. Опыт прошлого и перспективы. М.: Норма, 1996. 160 с.
14. Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 18–20. [Электронный ресурс] // https://tigp.wordpress.com/2010/11/06/контрольная-власть/
15. Шевченко В. Ю. Место прокуратуры в системе разделения властей // Черные дыры в российском законодательстве. 2008. № 1. С. 70