В статье исследована надзорная деятельность прокуратуры Российской Федерации по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, осуществления разрешительной системы; административно-правовые нормы, регулирующие разрешительную систему; нормативные положения, регламентирующие прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе; правоприменительная практика, представленная в официальных документах и материалах.
Ключевые слова: прокурорский надзор, разрешительная система, правовое регулирование, предмет
В настоящее время разрешительная система представляет собой многогранный, сложно организованный механизм контролирующих органов, воздействующий на субъектов права. В рамках разрешительной системы ежегодно рассматриваются сотни тысяч обращений соискателей разрешений, и проводится множество проверок. Вместе с тем недостатки, пробелы и нестабильность законодательства Российской Федерации, регламентирующего разрешительную систему, ненадлежащее регулирование деятельности по предоставлению разрешений и осуществлению государственного контроля (надзора), обеспечивающего ее функционирование и конкретных разрешительных процедур, создают предпосылки для нарушений законов, прав и свобод человека и гражданина.
Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства оразрешительной системе.
Определение предмета прокурорского надзора как сферы общественных отношений, на управление которых направлена деятельность прокурора, представляющей собой соответствие закону действий (бездействия) поднадзорных органов и лиц, а также издаваемых ими актов, [2] является основным моментом для уяснения смысла и характера деятельности прокурора, различия ее функций от других государственных органов. По этой причине исследованию этого института уделено большое внимание в теории прокурорского надзора.
Решения в этой связи требует проблема определения круга нормативных правовых актов, которые составляют предмет прокурорского надзора за исполнением законов в данной сфере.
Совершенно разнятся мнения, которые излагаются по этому вопросу учеными и практиками.
Исходя из ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предмет прокурорского надзора определяется такими составляющими, как: соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и как формой первых двух — соответствием законам правовых актов. [2]
Проблема обеспечения равенства всех правовых актов Конституции, имеющей главное значение в иерархической системе законодательства Российской Федерации, сейчас стоит довольно остро. [4] Стирание грани между Конституцией и обычными законами сказывается не лучшим образом на ее реализации; уяснение ее как политической декларации, которая не имеет практической роли, не соответствует требованиям укрепления демократии[5].
Федеральными законами и организационно-правовыми документами Генерального прокурора Российской Федерации упоминается потребность обеспечения прокурорско-надзорными средствами соответствия Конституции Российской Федерации правовых актов, что однозначно отвечает доктринально имеющемуся статусу прокуратуры как органа конституционного надзора [3].
Так, пункт 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предполагает возможность надзора лишь за соответствием законам издаваемых поднадзорными объектами (органами и должностными лицами) правовых актов. Следует установить внутреннее противоречие норм п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: если предметом надзора в общем представляет собой соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов поднадзорными объектами, то надзор за законностью правовых актов ограничен лишь сферой исполнения законов. [2]
Обязательным, на наш взгляд, представляется дополнение обозначенного п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предмета надзора соответствием Конституции Российской Федерации правовых актов, которые издаются поднадзорными органами и должностными лицами. [2]
Увеличение процессов глобализации и международной интеграции предполагает наиболее острой проблему реализации международно-правового механизма реализации прав и свобод человека и гражданина в разрешительной системе. Согласно этому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, являющиеся составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации) входят в предмет прокурорского надзора.
Согласно ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются, помимо Конституции Российской Федерации, названного Федерального закона и других федеральных законов, также международными договорами Российской Федерации. [4]
Следует отметить один важный момент, который характеризует специфику предмета прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе. Так как с учетом целевых установок разрешительной системы основное значение для правового регулирования в этой сфере имеют законы, которые регламентируют всесторонние аспекты обеспечения безопасности человека, общества и государства, прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе нужно считать направлением обеспечения национальной безопасности [5]. Занимая особое место в системе обеспечения национальной безопасности и имея статус субъекта обеспечения национальной безопасности, прокуратура является правоохранительным органом, осуществляющим в соответствии со стратегическими национальными приоритетами [3] надзор за исполнением законов о разрешительной системе в деятельности других субъектов национальной безопасности. Увеличение правового компонента обеспечения национальной безопасности, оптимизация законодательства образовали предпосылки для актуализации деятельности прокуратуры по обеспечению национальной безопасности [6] (включая прокурорский надзор за исполнением законов о разрешительной системе) и укрепления состояния законности.
Статьей 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не предусмотрен надзор прокуратуры за исполнением подзаконных актов. [2] Между тем достаточно широкое признание получила позиция об отнесении их к предмету прокурорского надзора. Думается, что анализ законодательства не позволяет сделать вывод о возможности расширительного толкования ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
«Формы актов имеют официальный характер и закреплены в Конституции Российской Федерации и законах. Отступления от такой классификации недопустимы, поскольку она служит обеспечению стабильности правового порядка и укреплению законности» [5].
Как представляется, подлинный нормативный смысл право положения текста ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» совпадает с его словесным выражением. В противном случае толкование использованного в данной статье термина «закон» в качестве собирательного (т. е. фактически — «законодательство») способно привести к утрате границ «общего надзора», нивелированию специфики прокурорской деятельности. Кроме того, нельзя не заметить серьезного коррупциогенного потенциала такого подхода, дезориентирующего прокуроров предоставлением широких дискреционных полномочий по определению сферы осуществляемого ими надзора и тем самым создающего предпосылки для неправомерного выхода их за пределы предоставленной компетенции. Ситуацию осложняет и несогласованность норм законодательства, определяющего предмет прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе: ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и иных федеральных законов, которая требует устранения.
В литературе предлагаются различные пути совершенствования правового регулирования предмета прокурорского надзора за исполнением законов.
Например, М. С. Шалумов в целях повышения эффективности надзорной деятельности прокуратуры, избегания двойных стандартов в понимании предмета прокурорского надзора предлагает в специальном отраслевом приказе Генерального прокурора Российской Федерации дать соответствующее разъяснение прокурорам о круге нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор, с учетом изложенных ею рекомендаций об относимости к предмету прокурорского надзора, помимо законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и других актов, объединяемых категорией «квазизаконов» [5].
Вместе с тем, необходимо, на наш взгляд, прежде всего, внести изменения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в целях исчерпывающего перечисления категорий нормативных правовых актов (а именно законов), надзор за исполнением которых уполномочен осуществлять прокурор.
Специфика законодательных актов, принимаемых исключительно законодательными (представительными) органами государственной власти в особом порядке, обладающих высшей юридической силой, регулирующих наиболее важные общественные отношения, позволяет рассматривать их в качестве объектов, подлежащих особой государственной защите (в том числе путем создания прокурорско-надзорного механизма обеспечения их исполнения).
Именно в форме законов (как основополагающих официальных юридических документов, содержащих нормы позитивного права), позитивное право в полной мере раскрывает свои уникальные особенности — обеспечение правовых решений жизненных ситуаций (по большей части спорных, конфликтных), которые именно в качестве правовых приобретают характер твердых, строго определенных по содержанию, гарантированных и обладающих свойством всеобщности[6]. Поэтому предназначение прокуратуры как института, призванного в этом смысле предоставленными средствами обеспечивать устойчивость позитивного права, сохранять современные правовые ценности приобретает особое значение для юридической системы.
Учитывая сказанное, в научных целях и для практического использования можно предложить определение предмета прокурорского надзора за исполнением законов о разрешительной системе, под которым понимается соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и исполнение действующих на территории Российской Федерации законов, регулирующих осуществление разрешительной системы (включая регламентацию порядка предоставления конкретных юридически значимых разрешений, реализации форм разрешительной деятельности, государственного контроля (надзора), осуществляемого в рамках функционирования разрешительной системы и обеспечивающего ее действие, правового статуса властных и невластных участников разрешительной системы) в деятельности, действиях (бездействии) и правовых актах перечисленных в законе органов и должностных лиц.
Литература:
- См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Рос. газета. 1993. – 25 дек.
- Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 – № 2202-1-ФЗ // Российская газета.
- Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. – №33 (ч. 1). – Ст. 3430; 2002. – № 11. – Ст. 1020; № 12.
- Васильев Ф. П., Дугенец А. С., Николаев А. Г., Ускова А. С., Анохина С. Ю., Дембицкая И. Л., Лятифова Т. С. Осуществление государственных надзорно-контрольных функций в России и их научно-теоретическое толкование в административном праве на современном этапе // Вестник Московского университета МВД России. – 2014. – № 5. – С. 146-153.
- Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. – 1999. – № 1. – С. 85.
- Торопин Ю. В., Васильев Ф. П. Административно-правовое регулирование обеспечения экономической безопасности России // Труды Академии управления МВД России. – 2014. – № 2 (30). – С. 67-71.
