Рассмотрен потенциал местного пожарно-спасательного гарнизона, предусмотренный законодателем в нормах действующего права. Изучена взаимосвязь потенциала и напряженности. Определены основные направления по снижению напряженности во всех сферах деятельности гарнизона, намечены пути повышения потенциала.
Ключевые слова: потенциал гарнизона, пожарно-спасательный, гарнизон, тушение пожаров, аварийно-спасательные работы, безопасность населения
Reviewed the potential of local fire and rescue of the garrison provided by the legislator in the provisions of current law. Studied the relationship of potential and tension. Defined the main directions to reduce tensions in all spheres of activities of the garrison, ways of increasing the potential.
Keywords: potential garrison, fire and rescue, garrison, fire fighting, emergency rescue work, safety of population
Рассматривая обеспечение государством прав и свобод человека и гражданина, необходимо упоминать о создании государством, его органами исполнительной власти достаточных условий и предоставлении возможностей для их реализации. В действующем законодательстве безопасность определена как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Жизненно важными интересами считают совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (далее ЧС) природного и техногенного характера, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, осуществляемых местными пожарно-спасательными гарнизонами (далее ПСГ), является важным элементом обеспечения внутренней безопасности государства и любого гражданина.
Основой данной работы являются вторичный метод исследования, а именно применен метод анализа действующих нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность местных ПСГ. Исследование такого рода является эффективным способом получения широкого спектра информации о механизмах функционирования, а также проблемах, возникающих в деятельности системы, и могут послужить основой проведения первичных исследований местного ПСГ.
Система местного ПСГ как единое целое имеет значительное преимущество, большее чем деятельность каждого из ее элементов в отдельности. Эффективная работа гарнизона требует необходимого набора элементов, которые определяют его потенциал. Потенциал может варьироваться от низкого до высокого. Потенциал — степень мощности в каком-нибудь отношении, совокупность средств, возможностей необходимых для чего-нибудь [10]. Начальнику местного ПСГ необходимо знать, что синергетический эффект возникает не при случайном сочетании элементов, поэтому он обязан учитывать достаточный состав элементов и их характеристики.
Проведем анализ определения местного ПСГ данного законодателем, с точки зрения выявления его потенциала. Местный ПСГ — это совокупность органов управления, органов государственного пожарного надзора, подразделений, организаций и учреждений независимо от их ведомственной принадлежности, организационно-правовых форм и форм собственности, к функциям которых отнесены профилактика и тушение пожаров, а также проведение аварийно-спасательных работ (далее АСР), расположенных постоянно или временно на территории с установленными границами [1, ст. 22.2].
Из определения местного ПСГ можно выделить приоритетные направления его развития с точки зрения выявления скрытых, до поры до времени, возможностей. Добавим к определению местного ПСГ основные функции осуществляемые его вышестоящей организацией Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее МЧС России), являющейся федеральным органом исполнительной власти по реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах [5].
Получаем, что местный ПСГ решает те же задачи только не в масштабах Российской Федерации, а на отведенной ему территории. Данные тенденции находят подтверждение в нормативно-правовых актах МЧС России. Предшественниками местных ПСГ являются гарнизоны пожарной охраны, в функции которых, с учетом состоявшегося в 2002 году перевода Государственной противопожарной службы из МВД России в МЧС России, включены дополнительные задачи: по поиску и спасению людей на водных объектах, реагированию на ЧС. Потенциал местного ПСГ в течение долго периода времени складывался из возможностей, формируемых его основной деятельностью. Не сила и не человеческий интеллект повышали потенциал гарнизона, а постоянное приложение усилий к тушению пожаров. Так появилась самая сильная сторона местного ПСГ.
В настоящем проведенные в системе МЧС России реформы привели к сохранению местных ПСГ в качестве наиболее эффективных единиц входящих в состав сил постоянной готовности Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее РСЧС).
Стратегия МЧС России до 2030 года состоит в развитии РСЧС и наиболее плотному включению в нее ПСГ, как наиболее оперативной системы, выполняющей функции по реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. Именно поэтому к функциям местного ПСГ приказом МЧС России от 12.10.2016г. № 543 «Об утверждении типового Положения о местном пожарно-спасательном гарнизоне» отнесен поиск и спасение людей на водных объектах, а также разработка мероприятий по паводкоопасному периоду. В обязанности начальника местного ПСГ включено управление силами и средствами территориальной подсистемы РСЧС, на соответствующей территории местного ПСГ.
Единственной задачей, возложенной на федеральный орган исполнительной власти, не нашедшей отражение в нормативно-правовых актах настоящего времени касающихся местного ПСГ, является надзор и контроль в области гражданской обороны. Эту задачу и стоит рассматривать как наиболее перспективную в рамках раскрытия дальнейшего потенциала местного ПСГ. Актуальность данного направления развития возрастает с учетом секвестирования бюджетных средств МЧС России и как следствие оптимизации кадровых ресурсов системы, имеющих более низкие, в сравнении с гарнизоном, показатели эффективности.
Также стратегия определяет, что для решения общих задач, стоящих перед МЧС России до 2030 года, необходимо развивать внутренние резервы. Профессионализму личного состава необходимо уделить особое внимание. На базе процесса обучения и новейших технологий тренинга, применяемых в учебных заведениях МЧС России, необходимо постепенно решать вопросы повышения уровня квалификации управленцев, последовательно готовить начальствующий состав оперативных подразделений, а также пожарных и спасателей как универсальных профессионалов [9].
Таким образом, универсальность местных ПСГ становится стратегической целью их дальнейшего существования и развития. Для её достижения необходимо: разработать концепцию развития гарнизонов, пересмотреть нормативно-правовую базу, провести обучение личного состава, вложить необходимые материальные ресурсы для переоснащения местных ПСГ.
Поэтапно разберем понятие местного ПСГ в целях выявления возможной напряженности, находящейся в прямой зависимости от потенциала, только с обратным знаком. В нашем случае напряженностью является силовая характеристика равная силе, действующей на каждую единицу личного состава, включенную в состав местного ПСГ. Напряженность может быть преобразована в потенциал путем доведения до личного состава общих задач системы местного ПСГ с дальнейшей реализацией этих задач каждым как своих личных. Чем выше совпадение личных и общих задач, тем выше потенциал гарнизона.
Местный ПСГ — это в первую очередь совокупность органов управления. Понятие органы управления раскрыто в нормативно-правовых актах министерства относительно РСЧС — это органы, создаваемые для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций в области защиты населения и территорий от ЧС и сил, привлекаемых для предупреждения и ликвидации ЧС. Порядок деятельности органов управления и сил РСЧС, основные мероприятия, проводимые указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, повышенной готовности или ЧС, установлены Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» [2, ст.4.1, п.7]. Порядок гласит, что постоянно действующими органами управления единой системы являются: на муниципальном уровне — создаваемые при органах местного самоуправления органы, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС; на объектовом уровне — структурные подразделения организаций, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС [6, п.10].
В соответствии с руководящими документами МЧС России к органам повседневного управления РСЧС относятся: пункты управления (центры управления в кризисных ситуациях); оперативные дежурные службы органов управления ГОЧС на всех уровнях; дежурно-диспетчерские службы и специализированные подразделения федеральных органов исполнительной власти (министерств, ведомств, организаций РФ) и объектов экономики. На муниципальном уровне зачастую дежурно-диспетчерские службы принадлежат муниципалитетам, что утверждено административной реформой, в рамках которой всё больше прав и ответственности в области защиты населения и территорий от ЧС, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах передано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления.
Кроме того, введение режима ЧС в границах городского округа предусмотрено полномочиями главы городского округа, как правило, после проведения заседания комиссии по ЧС. Согласно норм действующего права, глава городского округа может определять руководителя ликвидации ЧС, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от ЧС. Определение начальника местного ПСГ руководителем ликвидации ЧС не является догмой.
Таким образом, потенциальным фактором повышения напряженности, является нарушение принципа единоначалия, заложенного в федеральном законодательстве касательно подразделений федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы [4], возглавляющей деятельность местных ПСГ. Начальником местного ПСГ определен начальник пожарно-спасательного подразделения федеральной противопожарной службы, а решения о введении режима ЧС принимает глава городского округа, руководитель объекта, также напряженность увеличивает полномочие органов местного самоуправления через комиссии по ЧС и обеспечению пожарной безопасности координировать всю проводимую в этой области безопасности деятельность, в обход решений начальника гарнизона.
Во вторую очередь, местный ПСГ — это совокупность органов государственного пожарного надзора. Органы государственного пожарного надзора осуществляют деятельность, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения в установленном порядке проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, а также на систематическое наблюдение за исполнением требований пожарной безопасности, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности [7, п.2]. Рассмотрев типовое положение о местном ПСГ, приходим к выводу о совпадении незначительного количества совместно решаемых задач: взаимодействие с органами местного самоуправления и профилактика пожаров.
Таким образом, неполное совпадение задач, решаемых органами государственного пожарного надзора, с задачами в составе местного ПСГ, значительно снижает потенциал, изначально определенный федеральным законодательством.
В-третьих, местный ПСГ — это подразделения, организации и учреждения независимо от их ведомственной принадлежности, организационно-правовых форм и форм собственности, к функциям которых отнесены профилактика и тушение пожаров, а также проведение АСР.
В случаях с тушением пожаров и проведением АСР, предусмотрено получение лицензии и прохождение периодической аттестации, а значит регламентирован соответствующий учет и регистрация. Как следствие, получение необходимых данных об имеющихся на территории гарнизона организациях с функциями, изложенными в определении местного ПСГ. Профилактика пожаров, как совокупность превентивных мер, направленных на исключение возможности возникновения пожаров и ограничение их последствий, лишена возможности учета, следовательно, процесс выявления и включения организаций в состав местного ПСГ затруднен [1, ст.1]. К тому же часть профилактических функций закреплена за гражданами в виде ответственности в области пожарной безопасности [1, ст.34] в связи с чем, может значительно расшириться потенциал местного ПСГ. Ведь увеличение количества сил и средств гарнизона за счет находящихся в ведении этих граждан и организаций ресурсов значительно снимает напряженность с подразделений федеральной противопожарной службы государственной противопожарной службы, представляющих собой ядро местного ПСГ. Решение конкретной задачи по учету организаций, занимающихся профилактикой пожаров, способно повысить потенциал гарнизона. Также необходим подзаконный акт, регулирующий вопросы профилактики пожаров.
Таким образом, в результате проведенного в работе вторичного анализа нормативно-правовых актов в данной области права получен следующий результат — потенциал местного ПСГ напрямую зависит от количества сил и средств, способных одновременно и оперативно решать максимальное количество поставленных задач. Гарнизон, задействовавший все силы и средства для решения текущих задач, лишен потенциала. Возложение на местные ПСГ дополнительных задач без наращивания сил и средств уменьшает их потенциалы и пропорционально увеличивает напряженность. Разделение общих задач каждым участником деятельности гарнизона создает синергетический эффект, следствие повышение потенциала.
Литература:
- Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности»// СЗ РФ от 26 декабря 1994 г. N 35 ст. 3649.
- Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ
- «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»// СЗ РФ от 26 декабря 1994 г. N 35 ст. 3648.
- Федеральный закон от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ
- «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»// СЗ РФ от 28 августа 1995 г. N 35 ст. 3503.
- Федеральный закон от 23 мая 2016 г. N 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»// СЗ РФ от 30 мая 2016 г. N 22 ст. 3089.
- Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // Собрании законодательства Российской Федерации от 12 июля 2004 г. N 28 ст. 2882.
- Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // Собрании законодательства Российской Федерации от 12 января 2004 г. N 2 ст. 121.
- Постановление Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. N 290 «О федеральном государственном пожарном надзоре» // Собрании законодательства Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. N 17 ст. 1964.
- Приказ МЧС России от 22 июля 2013 г. N 480 «Об утверждении Положения о функциональной подсистеме координации деятельности по поиску и спасанию людей во внутренних водах и территориальном море Российской Федерации единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»// Российской газете от 11 октября 2013 г. N 229.
- Стратегия развития МЧС России до 2030 года. // www.mchs.gov.ru/dop/info/smi/interview/item/4483440.
- Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. — 4-е изд., М.: Высшая школа, 1993. — 944 с.
