Статья посвящена определению понятия сторон концессионного соглашения и анализу их правового статуса. Рассмотрены субъекты, выступающие в лице концессионера и концедента. Определены права, обязанности и ответственность сторон концессионного соглашения. Проанализирована правоприменительная практика норм Закона о концессионных соглашениях в части касающейся.
Ключевые слова: концессионное соглашение; концедент; концессионер
Государство берет на себя обязательства по предоставлению общественных услуг за счет средств соответствующих бюджетов в рамках лимитов бюджетных обязательств и полномочий. В число объектов инфраструктуры для оказания общественных услуг входят: дорожная инфраструктура, места содержания лиц под стражей, медицинские учреждения, транспортная инфраструктура, коммунальные системы энергоснабжения.
На современном этапе, когда предоставление общественных услуг дорожает, а поступления в бюджеты разных уровней власти снижаются, разработан и внедрен способ финансирования строительства (реконструкции) объектов инфраструктуры за счет третьих лиц, так называемых операторов (инвесторов, концессионеров). То есть по факту имеет место быть привлечение капитала бизнес-сектора экономики в государственный сектор путем заключения концессионных соглашений.
В Российской Федерации данные соглашения регламентированы Федеральным законом от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — Закон о концессионных соглашениях) [4].
Согласно ч. 1. ст. 5 Закона о концессионных соглашениях сторонами концессионного соглашения являются концедент и концессионер, в лице которых могут выступать следующие субъекты, представленные на рисунке 1 [4].
Рис. 1. Стороны концессионного соглашения
Рассмотрим правовой статус концессионера согласно рисункам 2 и 3 [4].
Рис. 2. Права концессионера
Рис. 3. Обязанности концессионера
Концедент обязан в целях определения концессионера провести конкурс на право заключения концессионного соглашения в порядке, установленном Законом о концессионных соглашениях. Однако, при обзоре правоприменительной практики по проведению конкурсных процедур можно наблюдать нарушение прав как концессионеров, так и концедентов, при защите которых возникают спорные ситуации, в том числе, в связи с различным толкованием норм законодательства о концессионных соглашениях.
Так, п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о концессионных соглашениях гласит, что предварительный отбор участников конкурса проводится в соответствии с конкурсной документацией, в которой определены основные к ним требования, в частности — это квалификация, профессиональные и деловые качества. Как правило, отождествляя понятия квалификации и опыта работы хозяйствующего субъекта в определенной сфере деятельности, концедент включает в основные требование об опыте, а не квалификации, что является нарушением федерального закона «О защите конкуренции» [3].
Рассмотрим пример. Участник конкурса, проведенного в Вологодской области, Решением Арбитражного суда Вологодской области от 23.03.2011 г. по делу № А13–12057/2010 обжаловал решения об отказе в допуске его к участию в конкурсе и заключении соглашения с единственным участником, а также заключенное концессионное соглашение.
Вместе с тем, судебная практика в отношении требований к концессионерам дает и иную интерпретацию их содержания. Так, Постановление ФАС Поволжского округа от 25.08.2011 г. по делу № А55–13853/2010 определяет, что наличие опыта работы — это обязательный критерий отбора участников конкурса, по причине социальной значимости для благополучия населения оказываемых общественных услуг. Как следствие, выражается мнение, что такого рода услуги могут быть качественно оказаны только хозяйствующими субъектами с опытом работы в определенной сфере деятельности. Таким образом, возникает двойственность интерпретации норм Закона о концессионных соглашениях.
В соответствии со ст. 33 Закона о концессионных соглашениях победитель конкурса будет признан таковым, если он предложит наилучшие условия. Однако, если два или несколько предложений содержат аналогичные наилучшие условия, то победителем будет признан первый предоставивший предложение [4].
Однако, данную правовую норму можно оспорить. Так, участник конкурса, проведенного в Ханты-Мансийском автономном округе (Югра), на право заключения договора аренды имущества, принадлежащего муниципальному образованию, (объекта спортивного назначения) оспаривал результаты конкурсных процедур, при которых предусмотренная конкурсной документацией формула оценки результатов конкурса фактически не применялась. Постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 14.10.2010 по делу № А75–13304/2009 определено, что предложенные участниками условия не могут считаться равными, если при проведении их аналогии не применялись соответствующим образом формулы сравнительного анализа, определенные концессионным соглашением, в силу чего участник, представивший предложение первым, не может быть признан победителем конкурса. Таким образом, отсутствие в законе точной процедуры оценки предложений участников конкурса ведет к нарушению прав и законных интересов концессионеров, а также к проявлению коррупционной составляющей в действиях концедентов.
Рассмотрим другой пример, касающийся нарушений в процедуре определения победителя конкурса на право заключения концессионного соглашения. Так, были обжалованы результаты конкурса в отношении объектов жилищно-коммунального хозяйства первым заместителем прокурора Курской области, условия концессионного соглашения которого в отношении платы по концессионному соглашению не соответствовали конкурсным требованиям и предложению участника.
Постановлением ФАС Центрального округа от 12.03.2013 г. по делу № А35–14620/2011 решено, что обязательным условием заключения концессионного соглашения в качестве единственного поставщика с лицом, принявшим участие в признанном несостоявшимся конкурсе, является соответствие его предложения требованиям, обозначенным в конкурсной документации, что подтверждает анализ норм законодательства о концессионных соглашениях. Таким образом, на лицо нарушение антимонопольного законодательства, которое обнажает отсылочность (бланкетность) и неточность норм Закона о концессионных соглашениях, что в свою очередь приводит к необходимости проведения судебных процедур в отношении концедента.
Концессионер для осуществления своих обязательств по концессионному соглашению получает право владения и пользования от концедента на объект концессионного соглашения на определенный им срок, данные права на который подлежат государственной регистрации, а право собственности обременяется [2].
При исполнении концессионного соглашения концеденту (в лице уполномоченных органов и юридических лиц) регламентировано право осуществления контрольных мероприятий за соблюдением концессионером условий и требований (в том числе, в отношении объекта) концессионного соглашения. Концедент уполномочивает органы (юридические лица) на данную деятельность. Данные субъекты имеют право без препятствий быть допущенными на объект и ознакомиться с документацией по осуществлению концессионной деятельности. Факт осуществления контроля оформляется актом о результатах контроля.
В случае изменения законодательства, прежде всего, налогового, нормы которого способны ухудшить финансовое положение концессионера в части снижения рентабельности вложенных финансовых активов и недополучения оговоренной в концессионном соглашении валовой выручки, концедент обязан принять обеспечительные меры получения концессионером доходов в объеме, не менее изначально определенном концессионным соглашением.
Концедент и концессионер как законодательно определенные стороны концессионного соглашения несут имущественную ответственность в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по концессионному соглашению. В течение срока, установленного законодательно или согласно концессионному соглашению, концессионер ответственен за качество объекта концессионного соглашения, что является своего рода гарантийным сроком, который составляет не менее 5 лет [4].
Обобщение правоприменительной практики позволяет сделать вывод о том, что нарушение прав и обязанностей концедента и концессионера происходит, чаще всего, на начальной стадии возникновения правоотношений между указанными субъектами — при проведении конкурсных процедур по определению концессионера. Основные нарушения допускаются относительно требований к участникам и критериям конкурса, объекту концессионного соглашения, определению результатов конкурса.
Данная ситуация является следствием бланкетности норм Закона о концессионных соглашениях. Правоотношения, возникающие при заключении концессионных соглашений, имеют гражданско-правовую природу договоров залога, аренды, соглашений о государственно-частном партнерстве, эксплуатации объектов общего пользования и др., что в свою очередь ведет к различному толкованию, закрепленных в указанном нормативно-правовом акте норм, что недопустимо согласно принципам теории права.
Литература:
1. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ: ред. от 28.12.2016 // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ: ред. от 07.02.2017 // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. О защите конкуренции: Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 2006. № 31. Ст. 3434.
4. О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 2005. № 30. Ст. 3126.
5. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 07.12.2016) // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945. П. 1.
6. Холодкова Ю. С. Правовой статус сторон концессионного соглашения по законодательству Российской Федерации // Вестник Томского государственного университета. — 2016. — № 407. — С. 196–200.
